1、1浅谈政府投资工程项目管理中的问题及对策研究【摘 要】进入 21 世纪以来，中国政府持续加大基础设施的投资，借以扩大内需。政府投资，尤其是工程项目投资规模大，资金多，不仅提供了大量的就业岗位，还极大的促进了国民经济的发展。但是，在我国市场经济不成熟的特定历史时期，有相当一部分政府投资工程项目管理中存在许多问题。本文就从政府投资工程项目管理中的“项目法人责任制” ， “招投标制”和“工程监理制”三个方面来分析当前问题产生的根源，并提出对于解决这些问题对策的一些看法。 【关键词】政府投资；工程项目管理；对策研究 一、政府投资项目管理概述 项目是指一系列独特的、复杂的并相互关联的活动，这些活动有着一
2、个明确的目标或目的，必须在特定的时间、预算、资源限定内，依据规范完成。项目参数包括项目范围、质量、成本、时间、资源。项目管理则是基于被接受的管理原则的一套技术方法，这些技术或方法用于计划、评估、控制工作活动，以按时、按预算、依据规范达到理想的最终效果。 “政府投资项目” ，在实践中又被称为“公共财政投资项目”或者“国家建设项目” 。 “公共财政投资项目”一般又被称为 “财政性基本建设资金投资项目” ，是指“经政府职能部门批准立项，由各类财政性基本建设资金投资或部分投资的项目” 。 财政性基本建设资金包括：一是财2政预算内基本建设资金；二是财政预算内其他各项支出中用于基本建设项目的资金；三是纳入
3、财政预算管理专项基金中用于基本建设项目的资金；四是财政预算外资金中用于基本建设项目的资金；五是其他财政性基本建设资金。所谓“国家建设项目”是指“以国有资产投资或者融资为主（即占控股或者主导地位）的基本建设项目和技术改造项目。 ”总的来说， “政府投资项目”可以概括为：以政府为主导，以满足公共需求为目的，以公务公产和公有公共设施公产为内容，以国有资产投资或者融资方式兴建的行政性、公用性、公有性项目。 根据笔者的观察和理解， “工程项目”是一类特殊的项目，它是指投资建设领域中的项目，即为某种特定目的而进行投资建设并含有一定建筑或建筑安装工程的项目。 二、 “项目法人制” 、 “招投标制”和“工程监
4、理制”的概念以及现状研究 （一） “项目法人制”的概念以及现状研究 “项目法人制”是当前政府投资工程项目管理中的一项重要制度。它是指经营性建设项目由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债务和资产的保值增值实行全过程负责的一种项目管理制度。 回顾 20 多年的我国项目管理历程，我国先后试行了各种方式的投资项目责任制度。但是，责任主体、责任范围、目标和权益、风险承担方式等都不明确。根据关于实行建设项目法人责任制的暂行规定要求，国有单位经营性基本建设大中型项目必须组建项目法人，实行项目法人3责任制。 整体来说，我国目前已经形成了以“多元化” ， “分散化”的产权主体为核心，以现代
5、企业制度为基础的新型“项目法人制” 。在这种法人制下，政府不再是单一的投资主体，众多社会上的独立法人企业都可以通过竞争的方式参与，从而实现社会资源的有效配置。 但是，在目前我国许多政府投资工程项目管理中却存在着严重的“项目法人制”失位的情况。许多项目以“工程指挥部”和“项目办公室”的形式组织建设，政企不分。一些项目虽设立了法人机构，但是日常事务仍基本上以行政指挥为主，存在职责不明，权属不清等问题。 （二） “招投标制”的概念以及现状研究 为了保证政府采购的公平、公正、公开，政府采购制度的核心是“竞争性招投标制度” 。我国从 90 年代中期就开始实行政府采购制度，并且于 1999 年 8 月 3
6、0 日公布了中华人民共和国招投标法 ，从而以法律的形式明确了政府采购的核心形式是“招投标制” 。 招投标即为“招标”和“投标” 。它是为某项工程建设或大宗商品买卖，邀请愿意承包或交易的厂商出价以从中选择承包者或交易者的行为。我国加入 WTO 后， “招投标制”有了长足的发展。但是，现实中政府投资工程项目招投标管理中存在着不少严重问题。有些地方政府、行业、部门利用各种手段排斥潜在投标人，大搞地方和行业保护；一些部门仍然习惯于行政审批和管理，政企不分，尤其是某些行政领导既充当“裁判员” ，又充当“教练员”和“运动员” ；有些单位则暗中串通一气，谋4取不正当利益；有些招标单位则无视招标法的存在，在招
7、标过程中收受贿赂，从而使整个工程项目建设从源头就发生扭曲。 （三） “工程监理制”的概念以及现状研究 “工程监理”是项目管理，尤其是国有投资项目管理中不可或缺的一环。建设部和国家计委在工程建设监理规定中明确提出：“建设工程监理是指具有相关资质的监理单位受建设单位（项目法人）的委托，依据国家批准的工程项目建设文件、有关工程建设的法律、法规和工程建设监理合同及其他工程建设合同，代替建设单位对承建单位的工程建设实施监控的一种专业化服务活动。监理单位是建筑市场的主体之一，建设监理是一种高智能的有偿技术服务。监理单位与项目法人之间是委托与被委托的合同关系；与被监理单位是监理与被监理关系。从事工程建设监理
8、活动，应当遵循守法、诚信、公正、科学的准则。 ”由此可见，监理是一种有偿的工程咨询服务；是受项目法人委托进行的；监理的主要依据是法律、法规、技术标准、相关合同及文件；监理的准则是守法、诚信、公正和科学。 经过近 20 年的建设和提高，中国的“工程监理制”有了很大的发展。2000 年 7 月，原建设部与中国建设监理协会共同组织召开了监理企业改制工作研讨会，与监理企业及各方人士共同研讨了监理企业改制的有关问题，还着手修改了工程建设监理单位资质管理办法 。 但是，在工程管理的现实操作中， “工程监理制”并没有得到完善的落实。虽然建设监理制度已经在全国范围内推行，但业主、施工单位和质量监督机构对实行工
9、程监理的意义及其重要性还是缺乏认识，对监理5人员的地位及与各方的关系也不甚了解。由于对监理人员工作的模糊认识，使工程建设各方在关系的协调上不顺畅，监理人员的决定不能实施，监理效果不够理想，工程质量监督工作出现漏洞。当工程出现质量问题时，还容易出现互相推诿扯皮的现象。 三、政府投资工程项目管理中的问题原因探析以及对策建议 （一）政府投资工程项目管理中的问题原因探析 在上述对于“项目法人制” ， “招投标制”和“工程监理制”现状的介绍和分析中，我们不难看出：我国政府投资工程项目管理中存在着许多问题。但这些问题的根源又出自何方呢？接下来，笔者浅谈一下自己的一些看法。 首先，政府投资工程项目“产权关系
10、”模糊是诸多问题的根源。正是因为在很多项目中“产权关系”不明确，从而造成政府“多头管理” ，责权难以划分，部门之间难以协调，许多责任无法落实。 “项目法人制”的缺位正是基于此因。 其次，我国缺乏许多相应的立法，且对相应违规行为惩处较轻。目前，在项目管理的许多具体操作环节还是缺乏相应具体的指导性实施准则，且现有的法规有时还会出现相互抵触，混乱不清的现象；此外，我国政府相关部门对某些“违规行为”惩处太轻，有处罚不及时、落实不到人的现象。 第三，政府某些部门职能转换严重滞后，且有些重大项目的“监管体制”存在严重的“制度锁定”现象。即某些利益集团为了自己的“既得利益” ，用尽各种手段阻挠有效监管体制的
11、施行。在国有投资项目管理6中， “政府部门权力寻租”现象层出不穷。这也是“工程监理制”无法得到施行的原因之一。这是因为许多工程监理本身也是“寻租者”之一。 （二）政府投资工程项目管理中问题的对策建议 基于上述分析，笔者在这里提出一些对于解决政府投资工程项目管理问题的建议。 1.彻底转换管理模式，在重大工程的管理过程中着重树立“市场第一，政府第二”的观念。 2.加快相关法律法规的建设，使得许多工程项目建设的具体环节能够有法可依。 3.努力明确“政府”和“市场”的界限和范围，使得许多项目的产权问题明晰化，从而使得许多具体责任能够切实落实。 4.加大对腐败行为的惩治力度，坚决杜绝“权力寻租”现象。这
12、是政府投资工程项目管理能够有效运行的先决条件。 5.加强政府投资工程项目管理中的人才队伍建设。在我国的很多工程项目中都存在着相关管理人员或事务处理人员根本不具备管理或处理这项事务的能力的现象。因此，为了我国政府投资工程项目管理的长远发展，必须加强相关的人才建设，并且在人才的使用中重视“宁缺毋滥”的原则，加强监理队伍的业务能力和思想道德建设更是迫在眉睫。 参考文献： 1付家铸.地方政府投资行为研究M.中国经济出版社，1993. 2黄卫平，刘莉.项目管理精要M.海天出版社，2000. 3贺卫.市场经济与转轨期经济中的寻租比较J.国际经济合作，71996（6）. 4阎彦明.转型期中国政府与市场有效协调的制度分析J.民主与法制，2002（10）. 5庄少勤，方勇.中外合作大型建设项目管理中的常见问题及对策J.上海建设科技，2005（6）.
