1、1全面建成小康社会视野下加强涪陵乡镇财政建设的对策探析摘 要：乡镇财政，作为中国现行五级财政体系中最基础、最薄弱的环节，由于其直面三农，与民生改善、基层政权巩固息息相关，作用无可替代。随着国家全面建成小康社会战略的纵深推进，乡镇财政承担的职责将比以往任何时期都更加重要。如何加强乡镇财政建设，已经成为全面建成小康社会新时期政府基层工作亟待解决的中心任务。 关键词：小康社会；乡镇；财政建设；涪陵 中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）25-0104-03 党的十一届三中全会以后，中央根据农村经济的快速发展和农村政权建设的客观需要，于 1983 年建立起乡镇一
2、级财政。三十年的实践证明，乡镇财政是中国财政不可缺少的基础，是中国财政体系的重要组成部分，是任何一级财政都无法替代的。随着国家全面建成小康社会战略的纵深推进，乡镇财政承担的职责将比以往任何时期都更加重要。缓解目前乡镇财政领域出现的突出矛盾，使乡镇财政尽快走出困境，关系到乡镇经济能否又好又快发展，关系到农村社会的和谐稳定，关系到全面建成小康社会的历史征程。因此，如何加强乡镇财政建设，已经成为全面建成小康社会新时期政府基层工作亟待解决的中心任务。 一、加快乡镇地方经济发展，全方位培植财源 2加快乡镇经济发展，努力做大财政经济“蛋糕” ，是缓解基层财政困难的根本途径。在全面建设小康社会的进程中，涪陵
3、各乡镇必须立足实际，充分发挥比较优势，积极主动采取有力措施，大力发展地方经济，培植财源，努力增加财政收入。 1.重视企业发展，促进规模化经营。企业是经济的“细胞” ，大企业是地方经济的“脊梁” ，是地方财政的“大客户” ，发达地区的经济优势和财税优势主要来自于其大企业。因此，涪陵要重视乡镇企业的发展，鼓励和支持乡镇做大做强现有企业，千方百计盘活存量，尽全力帮助他们解决发展中的困难，引导其提高运行质量和增长速度，通过以商招商，做长产业链，鼓励他们与国内外关联度强、优势互补的大企业、大集团强强联合，使之具有更大规模和更强实力。 2.加大招商引资，借助外力促发展。招商引资是加快地方经济发展最直接、最
4、现实、最有效的途径。随着生产要素成本的上升，国内外特别是中国东部沿海地区向中国中西部内陆地区的产业转移加速，涪陵迎来了重要的战略机遇。在新一轮的扩大开放中，涪陵各乡镇应充分利用自身具有的较好的区位优势、资源优势、政策优势和产业配套优势，精心策划和包装项目，对那些投入产出大、财税贡献多、综合效益高的大项目，一个企业一个企业地盯着追、一个项目一个项目地扭着引，千方百计吸收他们来涪投资创业。 3.积极创造条件，大力发展非公经济。涪陵乡镇财政状况之所以差，根源在于市场经济和非公经济不够发达。非公经济的发展既不需要地方政府背包袱，又能给地方增加长期稳定的税源，因此，应大力发展。要3认真落实各项优惠政策，
5、加速推进创业富民行动，针对不同群体特点开展创业培训，提高创业技能。通过政府购买服务的方式，引导各类服务机构为创业者提供创业培训、代理服务、政策咨询和各类便利服务，为小企业提供一条龙服务。进一步完善促进非公有制企业发展的工作措施，明确目标任务，落实职责分工，加强工作指导。要抓紧对相关扶持政策进行梳理，使之规范化、制度化。注重加强与行业协会、中介组织的合作，加强与高等院校和科研院所的联系，集中各方面的智慧，整合更大范围的资源，努力形成全社会共同促进非公有制经济发展的良好局面。 二、完善分税制财政体制，合理划分财权和事权 现行乡镇财政存在的诸多问题，其直接原因在于财权与事权划分的不对称。1994 年
6、的分税制改革仅限于中央和省级政府间，乡镇一级仍然是传统的包干体制，导致地方财力明显地向省、中央集中，县乡财政赤字增加。而与此同时，许多本不应由乡镇承担的事权却继续存在甚至不断下移，乡镇政府承担了许多与其财权不相称的事权，不仅要履行领导经济建设、带领群众致富的职责，还要提供大量社会公共物品，如农村道路建设、社会治安管理、各种税费征收、农村义务教育等，而这些公共物品本不应当全部由乡镇政府提供。乡镇政府为了完成上级布置的各项任务并做出政绩，就不得不一方面要扩充人员、膨胀机构，另一方面就是千方百计地把财政负担转嫁到农民身上。虽然撤销乡镇机构或者改乡镇政府为派出机构可以釜底抽薪地避免农民负担，但一系列现
7、实问题使这样的改革措施难以实施，比如乡镇政权的职能分解、乡镇人员分流的问题等等。所以，要实现乡镇政权应有职能得以合理延续，从而达到4推动农村经济社会快速健康发展的目的，改革应着眼于合理划分财权和事权。 其总体要求是：按照全面建成小康社会的基本要求，重新划分乡镇政府和区级以上政府的事权，将目前由乡镇政府承担，而本应该由上级政府承担的事权收归区县级及其以上政府机构，强化区政府规划和指导县域经济发展的职能，加大城市地区对农村地区经济社会发展的支持力度。 具体可从三个方面着力：一是属于乡镇政府职能范围内的行政支出，都应该作为乡镇支出范围。这主要包括：乡镇区域内的教育、文化、卫生、基础设施建设和财政、民
8、政、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，农田水利、农机、农技推广、集镇建设和管理等公共事务。二是乡镇虽无力承担但需要乡镇组织的公共事务，由区财政纳入乡镇财政支出范围，同时实行转移支付。如农村义务教育、农村危房改造、农村改水、建立农村新型合作医疗制度、建立农村部分计划生育家庭奖励扶助制度等。三是主要应由县级政府承担的公共事务，应纳入县财政支出范围。如科学、公检法、环境治理、资源保护、县域内的重大基础设施建设等。总的来看，要以区乡政府间事权的重新划分和合理确定为基础，在区乡政府之间进行财权和财力的调整与划分，从而实现对现行分税制财政体制进行调整和完善。 三、优化地方税收体系，调动乡镇政府
9、理财积极性 如何调动乡镇政府理财积极性，是当前加强乡镇财政建设的一个核心问题。目前中国乡镇财政管理体制并未实行分税制，而仍执行以包干5为主的旧体制。旧体制中区级财政统得过多过死，且变化频繁，不利于调动乡镇政府的理财积极性。作为上层建筑的地方税收体系必须随着经济基础的发展不断优化和完善。 要按照分灶、分税的原则，改变乡镇部分税收层层分享、层层集中的做法，建立相对独立和稳定的乡镇财政税收体系，把属于乡镇的收入以及有利于乡镇征管的税种作为乡镇财政的固定收入，使乡镇拥有自己的当家税种，以此激励乡镇从长计议、培植税源和自求平衡，提高保障乡镇事权支出需要的能力。为此，可以考虑，在现行税制的前提下，缩小共享
10、税范围，分别确定乡镇财政与区级财政的固定收入。具体方案是：将营业税、乡镇级企业所得税、个人所得税、房产税、土地增值税、车船牌照使用税、屠宰税、契税、印花税等作为乡镇固定收入；将土地增值税、耕地占用税、城镇土地税、固定资产投资方向调节税、国有土地有偿使用收入作为区级财政固定收入；将增值税、城镇建设维护税、农业特产税作为共享税，除增值税以外，其他各种税，区级分成比例根据各自的经济发展水平及财力情况具体确定，便区级分成比例最高不得超过 20%。税种划分后，要保持一定的稳定性，避免体制频繁变动，使乡镇财力的充实和提高可以预见，较好地建立起稳固的收入体系，以便更好地发挥本地优势，全面安排乡镇经济和社会的
11、发展。 四、推进乡镇机构改革，切实转变政府职能 乡镇财政职能的归位离不开政府职能的转变，乡镇政府是中国政权结构中的基础层级，乡镇机构改革在农村综合改革中处于关键地位。乡镇机构改革的总体要求是：转变政府职能，精简机构人员，提高行政效6率，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政体制和运行机制。 1.精简机构，裁减冗员。从目前看，精简机构，压缩人员，是乡镇财政摆脱困境最直接、有效的办法。要抓住政府机构改革的有利时机，根据市场经济条件下转变政府职能的需要和当地社会经济发展的实际，按照精简、效能的原则，合并乡镇的有关机构。对于那些不应由财政负担的事业单位，应尽快推向市场，使其“自谋生路”
12、，与财政彻底脱钩。同时，对现有超编人员，各乡镇应限期清理分流，对临时人员和乡镇自聘人员进行全面彻底的清理清退，对乡镇教师要重新核编，重新考核，持证上岗。 2.理顺关系，切实转变政府职能。乡镇机构改革的核心是转变政府职能，转变政府职能更重要的是明确界定政府职能。基于政府的性质地位并结合市场经济运行的实践经验来看，社会主义市场经济条件下政府应履行的基本职能主要有四个方面：一是经济调节；二是市场监管；三是社会管理；四是公共服务。对乡镇而言，属于中国政府治理结构的最基层，考虑乡镇政府职能问题，要从农村工作的现实状况出发，从农民群众的意愿出发，从建立社会主义市场经济条件下建立公共行政体制的要求出发，重点
13、是强化政府的社会管理和公共服务职能，特别是面向三农提供社会管理和公共服务。具体来讲三个方面要加强：一是为农村经济发展创造环境，包括稳定农村基本经营制度，维护农民的市场主体地位和权益，加强对农村市场的监管，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系；二是为农民提供更多的公共服务，加快农村教育、卫7生、文化、体育、环保等社会事业发展；三是为农村构建和谐社会条件，加强社会管理中的薄弱环节，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定。推动农村民主政治建设和村民自治，提高基层自治能力。在履行好政府职能的同时，要把不应该由政府承担的经济和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织。 五、健
14、全管理体制，强化监督管理 乡镇财政职能的真正发挥离不开健全的管理体制和监督体制，规范、高效、有序的管理和监督体制是乡镇财政有效履职的基础。因此，健全管理体制和监督体制是加强乡镇财政建设的应有之意。 1.推进乡镇财政机构规范化建设。依据国家法律对乡镇政权治理结构进行整体设计，建议乡镇财政机构统一纳入乡镇行政机构序列，由乡镇政府直接领导，业务工作由县级财政负责指导。乡镇财政人员全部为乡镇国家公务员，按照国家公务员法由乡镇政府或委托县级人事部门组织公开招考招录；乡镇财政机构负责人（法人代表）由乡镇人民代表大会选举任命。如果乡镇财政机构负责人只唯上、不为民，乡镇人民代表大会可依法直接启动罢免和追责程序
15、，切实将乡镇财政机构建成全心全意为农民群众负责、办事的机构。 2.健全乡镇财政外部监督机制。区乡镇财政部门是否认真执行了同级人大批准的预算，资金的拨付是否合理，专项资金是否做到了专款专用，资金使用后效果如何等等，都需要借助监督力量，保证其依法执行。为此，应逐步建立健全多管齐下的监督机制。一是强化人大的监督。这是预算法明文规定的同级国家权力机关的权利。人大代表要切实改8变一年听一次报告， “会完监督完”的现状，多深入财政部门第一线，认真进行调研督促。财政部门应自觉接受同级人大的监督，将年度预、决算情况尽可能细致具体地向人大代表汇报。二是日常监督。财政部门内部的监督机构要在财政日常业务活动中开展定
16、期、不定期的检查，做到自查自纠，防患于未然。三是加强审计监督。审计部门要发挥独立审计的职能作用，加强预算执行审计，提高预算执行的严肃性。敢于反映问题，揭露矛盾，纠正错误。四是推行乡镇财务公开制度，加强社会舆论监督。对发现的问题，不要护短，要自觉接受新闻媒体的监督，杜绝类似情况再度发生。 六、加强政府债务管控，着力化解财政风险 当前由乡镇债务危机引发的乡镇财政危机，已经引起社会各界的高度关注，有效化解乡镇债务理应成为当前加强财政建设的重要内容。对于乡镇政府多年累积的债权和债务，首先，要全面摸清总量，全面清理。落实债权，逐笔落实到户到人，落实清收责任；对于债务，要逐笔核对，逐笔上账。其次，明确债务
17、性质，界定偿还责任。对于不同性质的债务政府分类处置，制订不同的偿还计划，避免债务规模越滚越大。乡镇政府债务形成的原因是多方面的，既有体制性因素，又有经济、政治及社会因素。对因调整工资、粮食挂账、政策性人员安置、盲目达标验收等国家政策性因素造成的债务，中央和省级财政应该承担主要偿还责任；对因“政绩工程” 、 “形象工程”造成的欠款，地方政府承担主要责任，以期建立对政府盲目举债的约束机制；对不符合国家金融政策的高息借贷，按同期银行利率计算利息，降低不合理的利息，以减轻不合理的负9债；对于因特殊情况而形成的特殊债务，各级政府可协商分担。在逐步消化旧债的同时，更要注意严格控制新债，建立健全政府债务监管
18、体制。在预算监督、人大监督、社会监督以及其他部门或机构的监督缺失的现状下，可以试行市管区、区管乡镇的债务管理体制，凡是政府举债的项目都要经过上一级政府和财政部门批准，以加强对地方政府支出的监督和使之规范。 参考文献： 1 Wallace E Oates.The Effects of Property Taxes and Local Public Spending on Property Values：An Empirical Study of Tax Capitalization and the Tiebout HypothesisJ.Journal of Political Economy，
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