1、1深化基层央行制度执行力专项建设的实践与思考摘 要：以人民银行海口中心支行实践为例，分析当前基层央行内控制度执行力建设存在的问题，并提出切实可行的建议。 关键词：基层央行；内控；执行力 中图分类号：F20 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）33-0201-02 收稿日期：2013-06-19 作者简介：卢米（1980-） ，男，海南琼海人，硕士，从事内部审计、金融审计等研究；符瑞武（1981-） ，男，海南文昌人，硕士，从事经济学、金融学等研究。 近年来，人民银行海口中心支行大力加强制度建设，狠抓制度执行和制度落实，组织开展了制度落实年活动、制度落实巩固年活动、 “三基”
2、学习活动、内控综合制度大检查和财经制度执行情况专项检查等制度执行力专项建设活动，取得了较好成效。但在制度执行过程中仍不同程度存在着制度不健全、有章不循、违规操作、惯性违章甚至屡查屡犯的现象，对基层央行高效履职提出了严峻的考验，亟须引起关注和完善1。 一、当前制度执行力建设存在的问题 1.制度管理体系不够科学有效。由于近几年人民银行职能调整相对较为频繁，新业务、新系统的不断开发，制度本身的实效性、实用性、全面性亟待提高。主要表现在：一是内容滞后。有的业务管理制度多年2不变，与不断发展变化的实际情况相脱节，内控措施滞后于业务发展需要。对一些已经开展的新业务，没有及时制定完善的规章制度和管理办法，致
3、使业务操作带有盲目性，如 2012 年外汇管理方面进行了新的改革，业务发生了很大的变化，但缺乏相应的管理制度与之配套，给外汇管理带来风险隐患。二是适应性和操作性不强。有些单位虽然出台了不少制度，但其中不少制度都是将上级行对应的制度照抄照搬，直接作为本单位、本部门的内控制度，没有从实际情况出发，作以具体转化、细化；有的对制度简单拼凑组合，过于概括、简单、粗放，缺乏有机联系和衔接，不具有可操作性，作用不大。三是制度建设水平不高。由于受到学识水平与预见性能力等因素的制约，县支行制定的部分规章制度、操作规程的科学性、严谨性、可操作性不强，实践中难以把握和操作。 2.干部职工遵守制度的自觉性有待加强。制
4、度是由人制定的，更要靠人去执行。实际工作中，仍然存在职工认识不到位，自觉执行制度的习惯还未养成，守法精神有待进一步培养等问题。主要表现：一是部分干部职工思想观念转变跟不上形势发展的需要，用制度管人、管事、管权的意识不强，总认为以前都是这么做，习惯于凭着老经验、老做法开展工作；有的风险防范意识淡化，思想懈怠麻痹，存在差不多、过得去就行的想法，还有的存在不以为然或抵触情绪。二是有的干部职工态度消极，情绪懒惰，缺乏主动负责精神，错误认为落实制度是多此一举，是给职工套上“紧箍咒” ，因而情绪消极，表面化、机械化、应付性执行，走过场，敷衍了事。三是部分干部职工在新制度出台后没有认真学习，对制度规定一知半
5、解，导致违规操作，屡查屡犯，给央行正常工作带来3隐患2。 3.要害岗位轮换和强制休假制度不能有效落实。近年来，人民银行县（市）支行受机构分设、人员分流、自然减员等因素的影响，人员存在只出不进的情况，普遍面临人力资源短缺、人员结构老化等问题，尤其是大小额支付系统和国库会计数据集中系统（tcbs）上线后，各项业务工作及岗位分工不断细化，基层工作人员。 4.缺乏科学有效的制度执行监督考核机制。监督考核是制度执行中的一个重要环节，是实现制度目标的重要手段。目前，基层央行制度出台后，并没有建立起完善的制度执行工作责任制，使得制度执行的质量和成效得不到真正落实。从海口中心支行开展的监督检查来看，有章不循、
6、违规操作、屡查屡犯的现象还比较多，主要原因在于没有建立有效的监督激励机制和监督检查责任追究制度，存在检查不深不透，对于查出问题整改情况的后续监督力度不够等现象，该发现的问题未能及时发现，该消除的隐患未能消除，虽然近几年对于监督中发现问题已逐渐按有关要求落实相关人员责任，但对责任人的责任追究仅限于风险或案件出现后，影响了风险控制的有效性3。 二、进一步深化制度执行力建设的建议 1.规范制度建设，建立健全制度梳理评估机制。 一是继续做好制度梳理评估工作。制度是动态的、开放的、发展的。随着中国经济金融的发展，人民银行承担的任务越来越重，出现了许多新业务，旧的业务也在不断发生调整变化，必须根据形势的发
7、展、业务的更新、技术的改进，定期组织对现有各类制度进行梳理评估，重点查找现行制度与法律法规4和上级行规定不一致、制度之间不衔接、制度交叉重叠相互矛盾等问题，以及现行制度中存在的流程不清晰、操作不明确、制度与业务操作系统或实际操作脱节等问题，对制度管理或流程设计方面存在的问题或缺陷进行研究解决，确保制度管理紧跟形势发展需要，与业务发展同步延伸45。 二是健全完善各项制度。按照“一个业务品种、一套业务流程、一套规章制度”的原则，把制度建设覆盖到各项管理业务和具体操作过程中，科学设定岗位及其权责，细化各项业务风险防范措施，使各项业务工作都有严格的操作规范和控制程序，特别是建立健全要害岗位人员定期轮岗
8、、强制休假、考核排查、风险预警提示制度，及时对“真空”地带、新兴业务研究制定相关制度，积极构建用制度防范风险的良性机制。 三是提高制度建设质量。要遵循制度建设的客观规律，按照主体明确、指向明晰、程序严密、简便易行的要求，以国家法律法规和上级行有关业务管理制度为依据，紧密结合本辖区、本单位的实际，把握好制度建设的阶段性与长期性、可行性与必要性、稳定性与动态性的关系，科学规划和有效推进制度建设工作，不断提高各项制度的指导性、规范性和可操作性。要严密制度制定的程序，制定前，明确制定制度的目的和依据等；制定中，要深入调查研究，广泛征求意见，加强沟通协调，突出重点部门、岗位，提高制度建设的针对性。涉及职
9、能交叉的制度，由牵头部门负责，征求相关部门的意见，吸纳合理的建议，防止制度之间发生冲突和出现制度空档现象6。 2.加强制度宣传教育，建立健全制度执行长效机制。 一是切实抓好制度学习教育。坚持把制度学习教育纳入学习型机关、学习型组织建设的内容，纳入干部教育培训计划。5切实做到三个“确保” ，即对全行性制度，确保人人了解、自觉遵守；对本部门制度，确保本部门人人熟知、规范执行；对本岗位制度，确保本岗位人人精通、严格操作，不断强化制度刚性意识，促进广大干部职工真正把制度要求转化为自律规范，将外在的制度约束转化为内在的自觉行动。 二是加大制度公开和宣传力度。要扎实推进制度公开工作，将制度公开作为党务公开
10、、政务公开、行务公开的一项重要内容，利用信息公开栏、网站、制度汇编等载体，及时进行发布，切实提高制度的知晓率和影响力。 三是培育制度文化，营造良好的氛围和环境。首先，领导干部要发挥表率作用，以身作则，率先垂范，带头学习制度，带头落实制度，切实做到行动先于一般干部、标准高于一般干部、要求严于一般干部，形成榜样和示范，发挥引领和导向作用。其次，要选择具有央行特色的实践载体和形式，通过多种途径、多种方式大力培育以制度为主题的央行制度文化。 3.发挥监督合力作用，建立健全制度落实监督检查机制。 一是严格部门、岗位自身监督，形成部门主要负责人督促指导、分管负责人监督检查、工作人员每日自查的制度落实工作格
11、局。 二是抓好业务主管部门的监督。业务主管部门要通过运用综合检查、专项治理等方式，加强对下级制度执行和制度落实情况的检查，及时发现、通报、整改存在的问题，指导和规范下级业务的开展。 三是发挥好专业监督部门的作用。各级行纪检监察、组织人事、内审等部门要定期或不定期对本单位制度执行和制度落实情况进行监督。要通过重大事项重大问题请示报告、述职述廉、内部审计、执法监察、专项检查、诫勉谈话等途径，加强对县市6支行领导班子特别是“一把手”以及权力比较集中的部门部位、关键环节的监督，切实督促制度落实。同时，要明确监督执行制度的责任，消除监督空白。四是创新制度落实监督手段，增强监督效果。建立监督部门联席会议制
12、度，及时交换工作信息，共同研究解决监督检查中发现的问题，增强监督效果。积极开发建设以信息网络技术为载体的实时监督系统，搭建各监督部门的信息共享平台，提高监督资源利用效率。加大跟踪监督力度，对被监督单位和部门制度执行及问题整改情况进行及时监督7。 4.加大考核奖惩力度，建立健全制度落实情况责任追究机制。 一是加强责任追究制度建设，规范制度落实情况责任追究对象、内容、程序和方式，确保问责有章可循、有据可依。 二是严肃责任追究。对于群众有反映、工作已出现偏差的苗头性、倾向性问题，通过下发工作提示、监察建议、诫勉谈话、警示谈话等，及时提醒纠正；对群众反映比较强烈、对工作已经造成损失的责任人，根据党纪、
13、政纪及有关制度规定，及时采取批评教育、通报批评、经济处罚、组织处理、行政处分、移送司法机关依法处理等形式，实施严格的责任追究。 三是严格考核奖惩。要把制度执行和制度落实情况作为党风廉政建设责任制检查考核和述职述廉的重要内容，根据单位、部门和岗位各自承担的制度执行和制度落实的责任，细化、量化考核指标，明确考核范围、考核内容、考核方法等，定期对制度执行情况进行考核。要把考核结果与绩效考核、年度考核、干部选拔任用、评先评优挂起钩来，严格兑现各种激励和惩戒措施，做到奖罚分明，调动干部职工执行制度的积极性。同时，要把考核结果7通过适当形式公开，确保考核结果真实地反映制度执行情况。 参考文献： 1 中国人
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