1、1生态环境公益诉讼起诉主体的多元性及其序位安排摘 要 生态环境公益诉讼是我国学界和实务界讨论的热点。环境是全体人类的“公共财产” ，起诉主体问题是环境公益诉讼首要解决的问题，从我国目前的情况来说，公民个人、环保公益团体、检察机关是比较适宜的起诉主体，政府机关不适宜提起环境公益诉讼。而且在序位安排上，环保公益团体为主，检察机关为辅，公民个人补充。 关键词 环境公益诉讼 起诉主体 作者简介：罗桢，中南大学法学院。 中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）03-246-02 一、环境到底究竟是谁的 法律定义上的环境，应当是与人类生存和发展有密切关系的生活环境和生
2、态环境，其基本是自然环境，但也不排斥与人类生活有密切关系的人为环境。全球性环境问题的产生和生态危机的爆发，使人们逐渐认识到无论是权力本位观还是社会本位观，对于遏制生态危机都无可奈何，有学者提出“自然本位” ， “生态本位” ，其主张人类应该摒弃“以人为中心”的权利本位和社会本位，遵循可持续发展的理念，寻求人与自然的和谐。这就要求相应的法律制度也要围绕人与自然的和谐相处而设计，既要体现人的权利，也要反应生态自然的权利。在传统理论将环境视为“自由财产”已经不合时宜的情况下， “环境公共财产论”和“环境公共2委托论”应运而生。其认为，空气、水、阳光等人类生活所必需的环境要素，在当今受到严重污染和破坏
3、，以致威胁到人类正常生活的情况下，不应再视为“自由财产” ，环境资源就其自然属性和对人类社会的极端重要性来说，它是全体人民的“公共财产” ，任何人不能任意对其占有、支配和损害。为了合理支配和保护这“共有财产” ，共有人委托国家来管理。国家对环境的管理是受共有人的委托行使管理权的，因而不能滥用委托权。国家作为全体人民（包括当代人及其子孙后代）环境资源的“托管者” ，应以为全体人民谋福利为目的，加强对环境资源的管理。 二、是原告还是起诉主体 在讨论环境公益诉讼时，首当其冲要解决的问题就是起诉主体问题，有很多学者归为原告主体问题。绝大部分的学者在研究环境公益诉讼问题时，都是使用的“环境公益诉讼原告资
4、格”这一概念，通说认为，环境公益诉讼原告资格是指在环境公共利益受到损害或有受到损害的可能时，有权通过环境公益诉讼方式向法院寻求司法救济的主体资格。即哪些主体有权向法院提起环境公益诉讼。笔者认为这一概念在措辞上不够严谨，用“环境公益诉讼起诉主体”这一概念更周严。我国目前所进行的民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼中的自诉都是属于私益诉讼。在私益诉讼中， “原告资格”是一种主体资格，即某人是否有权要求法院对某项行为进行裁判的资格。 “原告”是指为保护自己的合法权益，以自己的名义向法院提起诉讼，从而引起诉讼程序发生的人。享有原告资格是成为原告的前提，原告一定享有原告资格，但享有原告资格的人不一定能成为原告。
5、通常享有原告资格的包括个人、法人和非法人单位，也就是说3在私益诉讼中的原告通常并不包括像检察院这样的国家机关，检察机关在刑事诉讼中是以公诉人的身份出现，代表的是国家，并不是原告。在环境公益诉讼中，能够提起诉讼的主体是比较广泛的，包括公民个人、环保组织、检察机关、行政机关等，这些主体从性质上来说又可以归为两类，及公民之诉和国家公诉，其中环保组织等团体诉讼可以看作是公民诉讼的特殊形式，检察机关、行政机关等可以看作是代表国家利益提起环境公诉。不管是公民之诉还是国家公诉，它们都已不是私益诉讼中代表自己利益提起诉讼的“原告” ，而是为了公共利益提起诉讼的起诉人，从起诉目的上来说是为了维护公共环境利益，因
6、此要与私益诉讼上的“原告”相区别，用“起诉主体”概念更合适，环境公益诉讼起诉主体也就是指依法有资格提起环境公益诉讼的机关、组织或个人。 三、起诉主体到底是几元 国内学术界目前对于起诉主体的范围是讨论最多，也是观点最不统一的，主要有“一元说” 、 “二元说” 、 “三元说” 、 “四元说” 、 “五元说” 、“广义说”等观点。在立法方面，全国人大常委会第二十八次会议表决通过的中华人民共和国民事诉讼法修正案第九条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。 ”我国在立法上倾向“二元说”，但是第九条中“法律规定的机关”具体包括哪
7、些机关还需要司法解释的进一步明确。笔者认为，生态环境公益诉讼起诉主体包括公民个人、公益团体、检察机关。 1.公民个人。由公民个人提起环境公益诉讼是目前很多国家通行的4做法。我国目前的法律对于公民提起诉讼还是采取的“直接利害关系”说，即必须具有直接利害关系并且造成实际损害，这在环境公益诉讼中是不可取的，应该放宽对公民个人起诉资格的要求。由于环境本身具有公共利益和个人利益的双重价值，环境的污染可能损害环境公共利益也可能损害私人利益，还有可能同时损害。所以公民进入环境公益诉讼主要分为两种：一是本人的环境权益受到损害，同时公共的环境权益也受到损害，公民可以提起以类似于停止某种对环境产生危险的行为等的诉
8、讼请求，但是如果公民提出的类似损害赔偿的诉讼请求就不属于环境公益诉讼的范畴，而是属于普通的民事诉讼。二是公民自己的环境权益没有收到侵害，公共的环境遭到了破坏，公民此提起诉讼，这是纯粹意义上的公民环境公益诉讼。由于环境问题的复杂性，环境资源保护的专业性等特点，对公民个人的要求很高，再加上高昂的诉讼成本，使得公民个人在环境公益诉讼中往往处于劣势的地位，因此需要在诉讼制度上予以保障，以此保护公民个人提起环境公益诉讼的积极性。 2.环保公益团体。环保公益团体自 20 世纪中后期以来迅速成长，成为世界环境保护运动的重要力量，对环境立法和环境司法的发展起到了关键性的推动作用。环保公益团体相对于普通诉讼主体
9、来讲，对环境污染和资源破坏导致的环境公共利益受损更为关注，而且又具有人员专业、技术先进以及社会影响力较强等优势，易于与被告抗衡。特别适合于对受害人不确定、环境权属关系不明确、受害人众多而难以确定代表人或者受害人众多但确实缺乏应有诉讼能力等特殊情况。但在我国受制于政治、经济等多种因素的影响，环保公益团体发展的并不理想，远没有发5挥其应有的作用。我国应借鉴欧美国家的经验，高度重视环保公益团体对于环境法制文明建设的重要意义。在立法上，要明确环保公益团体的法律地位，制定便于环保公益团体提起公益诉讼的程序机制。 3.检察机关。检察机关被认为是公共利益的化身，无论在大陆法系还是英美法系，都可以作为“最高法
10、律秩序和道德的代表者” 。赋予检察机关在环境公益诉讼中提起诉讼的权利，符合检察机关作为国家法律监督机关的职能特点，也是公益诉讼国家干预原则的体现。在立法上，我国法律并没有明确规定检察机关可以提起环境公益诉讼，在司法中各地有很多有益的探索和实践。我国应尽快在立法上赋予检察机关提起环境公益诉讼的资格。需要指出的是，检察机关不是以实体权利人的身份起诉，不是基于当事人诉讼，而是根据作为国家专门的法律监督机关的检察权，因而无论是从程序上还是从实体上来看，它只能是特殊的原告，所以在制度设计的时候在诉讼费用承担、撤诉、和解等方面要进行相应限制。 四、政府机关该执法抑该起诉 这里的政府机关主要是指环境保护职能
11、部门。很多学者赞成将其纳入环境公益诉讼的起诉主体，笔者对此不赞成。首先，环保行政职能部门，其负有法定的环境监管职责，相关法律赋予其广泛的行政执法权力，如罚款、限期治理、责令停产停业甚至关闭，如果真正能够严格执行，污染行为基本是可以得到有效治理的。其如果放弃法律赋予的职能而去提起诉讼就会造成公共资源的浪费。其次，政府机关拥有强大的行政权，可以利用公权力调查取证，在诉讼中占有天然的优势地位，会导致双方当事人地位不平等。再次，现实中，很多环境污染事件都是政府机关和6其他部门和企业形成利益共同体，不作为或者不当作为造成的，如果准许政府机关提起环境公益诉讼有“行政职权民事化”的嫌疑，不符合行政合法性和合
12、理性原则，也隐含了司法万能的价值判断，而事实上是行政部门不能解决的问题司法机关也不一定能解决。 五、谁是最合适起诉主体 在起诉主体的序位安排上，国内学者主要有“国家优先说” 、 “团体优先说” 、 “公民优先说”等观点，笔者认为在提起环境公益诉讼时，应该遵循环保公益团体为主，检察机关为辅，公民个人为补充的原则。环保公益团体是最主要的力量，首先从环保公益团体自身的性质来说，环保公益团体具有强烈的公益色彩，公益性也是其存在的根基，在一定程度上能够代表公众需求、保护公众利益，不仅能在一定程度上解决已发生的环境问题，更能使得不特定多数人的潜在利益不受损害。环境公益诉讼常涉及大量的环境科学问题和法律问题
13、，具有综合性、高科技性和跨学科性等特点，对起诉主体的要求很高，而环保公益团体具有很强的专业性，在环境保护的理论研究层面和实际解决层面又有雄厚的财力支撑，这使得它们有足够的实力和资本去扭转环境公益诉讼中经常存在的双方实力不平均的局面，形成与被告相抗衡的力量，从而达到维护环境社会公益的目的。其次国际环境保护运动的实践已经证明，环保公益团体无论是在推动环境法的制定，还是在参与环境管理，监督环境法的实施中都发挥了不可替代的作用，特别是当政府活动或者其他活动污染破坏环境，当政府和污染者、破坏者不愿意消除污染破坏或者为受害的公众提供充分的保护救济，个人面对势力强大的政府和环境污染破坏者无7能为力时，环保公
14、益团体可以代表公民个人或公众，采取各种合法措施保护公民合法的环境权益。所以当出现了环境污染的情况时，要优先考虑让环保公益团体提起诉讼，当环保公益团体不提起诉讼时，检察机关基于维护公共利益的角度可以提起公益诉讼，而公民个人由于势力单薄，又由于环境公益诉讼案件专业性、耗时长、耗资巨大等原因的限制，在环境公益诉讼中居于补充地位，可以和环保公益团体或者和检察机关一起作为诉讼参与人参加诉讼。 参考文献： 1刘年夫，李挚萍.正义与平衡环境公益诉讼的深度探索.中山大学出版社.2011 年版. 2别涛.环境公益诉讼.法律出版社.2007 年版. 3陈泉生.环境法学基本理论.中国环境科学出版社.2004 年版. 4吕忠梅.环境公益诉讼辨析.法商研究.2008（6）. 5张敏纯，陈国芳.环境公益诉讼的原告类型探究.法学杂志.2010（8）. 6高雁，高桂林.环境公益诉讼原告资格的扩展与限制.河北法学.2011（3）. 7颜运秋.论环境与资源诉讼中的公益理念.甘肃政法学院学报.2003（2）. 8张式军.我国环境公益诉讼原告类型和体系探讨.暨南学报.2007（3）. 9郑贤宇.我国环境公益诉讼原告资格的完善.东南学术.2011（4）. 810李爱年.中国环境公益诉讼的立法选择.法学杂志.2010（8）. 11李挚萍.中国环境公益诉讼原告主体的优劣分析和顺序选择.河北法学.2010（1）.
