1、1世界贸易组织授权条款研究作者简介：高田甜（1982-） ，女，黑龙江尚志人，上海对外经贸大学 WTO 研究教育学院教师，法学博士，研究方向：国际经济法、WTO 规则。基金项目：国家社科基金项目，项目编号：11CFX073；上海市教委、上海市教育发展基金会“晨光计划”项目，项目编号：11CG66；上海高校青年教师培养资助计划项目，项目编号：shhg003；上海对外经贸大学085 工程（博士学位点建设推进计划）子项目资助；上海海关学院科研启动经费项目资助。 摘要：授权条款是 GATT 和 WTO 为发展中国家提供“差别和更优惠待遇”最重要的法律文件之一，是 WTO 基本原则最惠国待遇原则的例外。
2、授权条款在 WTO 体制中的独特法律地位涉及授权条款争议采用特殊的举证规则，授权条款是由被申诉方承担举证责任，研究授权条款对我国主张差别和更优惠待遇，以及在未来的 WTO 争端中更好地维护我国的权益意义重大。 关键词：授权条款；差别和更优惠待遇；最惠国待遇原则；例外 中图分类号：DF41 文献标识码：B 一、 何为授权条款？ 授权条款（Enabling Clause）源自 1979 年 11 月 28 日关税与贸易总协定（GATT） “东京回合”谈判中通过的差别和更优惠的待遇、互惠2和发展中国家更充分的参与 （Differential and more favourable treatment
3、 reciprocity and fuller participation of developing countries） 的决定，该决定的第一至四段被概括为“授权条款” 。依据授权条款，GATT 缔约方可以给予发展中国家成员方“差别的和更优惠的待遇” ，而无须按照最惠国待遇原则将这种待遇给予其他缔约方，也无须得到总协定的批准。 授权条款的适用范围包括：（1）普遍优惠制（Generalized System of Preferences，GSP）简称普惠制，是指发达国家对从发展中国家或地区输入的商品，特别是制成品和半制成品，给予普遍的、非歧视的和非互惠的关税优惠待遇，这种税称为普惠税。所谓普
4、遍的是指发达国家应对发展中国家或地区出口的制成品和半制成品给予普遍的优惠待遇，所谓非歧视的是指应使所有发展中国家或地区都不受歧视、无例外地享受普惠制的待遇，所谓非互惠的是指发达国家应单方面给予发展中国家或地区关税优惠，而不要求发展中国家或地区提供反向优惠。 （2）多边贸易谈判达成的有关非关税措施的协议。 （3）发展中国家成员之间区域性或全球性的优惠关税安排。 （4）对最不发达国家成员的特别优待。 授权条款共 9 条，实质内容集中在第 2 条第 2 条分（a）至（d）4 款：（a）款规定发达国家对发展中国家提供关税优惠， （b）款规定发达国家对发展中国家提供非关税优惠， （c）款规定发展中国家之
5、间可以安排关税和非关税优惠， （d）款规定在向发展中国家提供优惠的前提下可对最不发达国家提供进一步优惠。授权条款同时规定了提供差别和更优惠待遇的条件：（1）提供的这些待遇不应妨碍在最惠国待遇基础上减少或撤3除关税和其它限制；（2）提供的这些待遇应促进发展中国家成员的贸易，但不应损害其它成员的贸易利益；（3）随着发展中国家成员经济贸易上的积极发展，可酌情修改这些待遇。所以，授权条款的主要意义在于：（1）在贸易关系和国际经济法上，为有利于发展中国家及发展中国家之间的优惠待遇奠定了稳定的法律基础；（2）给普遍优惠制以法律地位；（3）给发展中国家成员之间实行优惠待遇以法律地位；（4）取消了必须满足关贸
6、总协定、世界贸易组织的严格要求，或申请解除义务的规定1。 二战后，发展中国家通过增加出口改善国际收支状况、促进本国经济发展的需求日益强烈，而从当时 GATT 几轮多边贸易谈判的结果来看，关税和非关税贸易壁垒仍很突出，极大地阻碍了发展中国家参与国际贸易的能力。在 1964 年联合国贸易与发展会议上，发展中国家提出了发达国家应向发展中国家提供贸易优惠的要求，并认为此类优惠应该是“普遍、非互惠和非歧视性的” 。联合国贸发会议（UNCTAD）和经合组织（OECD）等国际组织就此进行了讨论，并最终形成了普惠制（GSP） 。从理论上来说，GATT 的基本原则之一即为最惠国待遇。若要不违反 GATT 的最惠
7、国待遇原则，根据 GSP 给予发展中国家的优惠关税，发达国家必须非歧视性地给予其缔约方同样待遇，但这并不符合建立 GSP 机制的初衷。欲使 GSP 切实推动发展中国家的出口，就必须将此类贸易优惠有选择性地只给予发展中国家。由于当时 GATT1947 最惠国待遇的例外条款无法涵盖 GSP，即无法提供相应的法律基础，实施 GSP 就必将背离最惠国待遇的原则。一方面，这对多边贸易体制的权威性提出了重大挑战；另一方面，4如果没有相应的法律基础，GSP 体制的稳定性也值得怀疑。因此，GATT缔约方必须在维护多边贸易体制的完整性前提下，就满足这一特定历史政治需要找到解决办法。1971 年 6 月 25 日
8、，GATT 缔约方根据 GATT1947第 25 条（联合行动）规定，通过了一项有关豁免的决议，旨在促进“建立一个普遍的、非互惠的、非歧视的对发展中国家的优惠体制” ，并豁免这一体制对最惠国待遇的违反，当时缔约方决定该豁免的适用期为 10 年。1979 年 11 月 28 日就这一问题，GATT 缔约方全体通过了另一项决议，即差别和更优惠的待遇、互惠和发展中国家更充分的参与 ，这就是人们常说的“授权条款” 。这一条款到现在仍然适用，WTO 成员仍然根据该条款对有关贸易优惠进行通报1。 二、关于欧共体的关税优惠案 授权条款是 GATT 和 WTO 为发展中国家提供“差别和更优惠待遇”最重要的法律
9、文件之一，授权条款地位的特殊性对 WTO 争端解决具有特别意义，涉及授权条款的争议采用特殊的举证责任规则。如欧共体关税优惠案是关于授权条款最经典、最权威的案例，本案争议涉及欧共体在2002 至 2004 年期间给予发展中国家关税优惠方案的条件问题。专家组和上诉机构对该案件的授权条款的法律性质做出了详细分析和论证，最终裁决授权条款为 GATT1994 的一项例外，应由被申诉方承担举证责任。 争议源于欧共体第 2501 和 2001 号条例，该条例包含对关税优惠的一般性安排，对最不发达国家的特殊安排以及反毒品，环境保护和劳工权利的三种特别奖励安排，其中针对毒品的制作和运输，采取了只适用于毒品问题严
10、重的 12 个国家的“反毒品特殊奖励安排” （“反毒品安排” ） ，5这是引发争议的焦点。申诉方印度认为“反毒品安排”只对 12 个国家给予特别优惠的市场准入条件，既违反 GATT1994 第 1 条的最惠国待遇，也不符合 1979 年授权条款第 2（a）段脚注 3 中的“非歧视”要求。被申诉方欧共体认为“反毒品安排”符合授权条款，若专家组认为其违反最惠国条款，则“反毒品安排”属于 GATT 第 20（b）条下的例外。 本案探讨的重点是 1979 年授权条款，在专家组程序中针对举证责任的分配问题，印度强调其实质性诉请是“反毒品安排”构成对 GATT1994第 11 条的违反。由于授权条款允许
11、WTO 成员背离第 11 条下的义务，欧共体有可能援引授权条款来证明其措施合理。在欧共体援引授权条款的情况下，授权条款本身构成了一项“肯定性抗辩” 。因此，举证责任在欧共体，欧共体应证明其措施在授权条款下合理。欧共体主张 GATT1994第 11 条不适用于为授权条款所涵盖的措施，因为授权条款排除了第 11条的适用。因此，应由印度承担举证责任，证明欧共体违反授权条款。针对上述争议，专家组认为有必要决定：（1）GATT1994 第 11 条是否适用于授权条款下的措施；（2）确立印度违反第 11 条的诉请是否充分；（3）由哪一方来承担证明欧共体的措施与授权条款不符或相符的责任。因此，应首先分析授权
12、条款的性质及其与第 11 条的关系。 对于授权条款的性质，印度认为它是 GATT1994 第 11 条的一项例外，对授权条款的援引构成了一项“肯定性抗辩” ；欧共体认为授权条款并不是一项“肯定性抗辩” ，而是一项自治权（autonomous right） 。对此，专家组认为授权条款是 GATT 和 WTO 为发展中国家提供“差别和更优惠待遇”最重要的法律文件之一，在对授权条款的规定进行解释时应尤为谨6慎，双方的分歧在于授权条款的性质究竟是一项确立义务的积极规则还是一项例外。按照通常的理解， “例外”是一个相对概念，是相对于规定义务的条约主要的积极规则而言的，本案的争端各方均同意授权条款是GAT
13、T1994 的一部分。因此，专家组决定在 GATT1994 的整体背景下来考察授权条款的法律功能，而且在法律功能上对授权条款与 GATT1994 下已经确立的例外规定进行比较也是必要的。 首先，专家组回顾了美国羊毛衬衫案的上诉机构裁决。上诉机构在该案中指出第 20 条和第 112（c） （i）条是对 GATT1994 某些其他规定下的义务的有限（limited）例外，而不是自身确立义务的积极规则2。专家组认为授权对自身确立义务积极规则的有限背离是使第 20 条和第112（c） （i）条成为例外的决定性因素，授权条款的措辞与 GATT1994 第20 条、21 条和 24 条相似，而这些条款已经
14、被确立为 GATT1994 的例外，即为背离确立义务的某些规则提供授权，但这种背离没有为确立义务的积极规则的存在和适用“所阻止” （prevention by） ；授权条款的表述各有不同，但这并不会使授权条款的性质或法律功能与第 20 条、21 条和24 条这些已确立的例外不同，而 GATT1994 第 11 条显然是一项“确立义务的积极规则” 。因此，授权条款的法律功能即是授权对第 11 条进行背离，从而使发达国家可以向发展中国家提供普惠制待遇。由于授权条款本身并没有为成员设定义务，GSP 的给予只是发达国家的一种选择而非义务；由于 GSP 的给予必须是“普遍、非歧视和非互惠的” ，这种授权
15、同时又是一种有限的授权。基于上述分析，专家组认为授权条款已满足了上诉机构在美国羊毛衬衫案中所确立的标准；授权条款与那些已经被上诉7机构定性为例外，与其他 GATT1994 规定具有相同的功能。因此，专家组裁定授权条款在性质上是 GATT1994 第 11 条的一项例外。 其次，专家组分析了授权条款的举证责任问题。由于一项措施的具体目标并不一定总是明确地在该措施中阐明，专家组认为对于申诉方来说想准确了解一项措施所要达到的立法目标是困难的。由于欧共体为其措施援引了授权条款和 GATT 第 20（b）条，印度只需证明争议措施违反第 11 条，例外应由被申诉方欧共体来援引和证明。在美国羊毛衬衫案中，上
16、诉机构确认第 20 条和第 112（c） （i）条是 GATT1994 义务的有限例外，“它们在性质上是肯定性抗辩，只有让主张这样一项抗辩的成员方承担证明它的责任才是合理的” 。因此，专家组裁定如果欧共体援引授权条款作为抗辩，则应由欧共体作为对印度提出的违反第 11 条的诉请的肯定性抗辩，提出授权条款，并证明措施符合授权条款3。因此，欧共体对专家组的裁定提出了上诉，认为专家组错误地定性了 GATT1994 第 11 条与授权条款的关系，并错误地分配了本案的举证责任。 首先，上诉机构分析了 GATT1994 第 11 条和授权条款间的关系与举证责任分配的关联性，认为正如上诉机构在美国羊毛衬衫案所
17、确立的，“在大陆法系、英美法系，以及事实上大多数法域，一条被普遍接受的基本证据规则是：不论是申诉还是抗辩，举证责任均在于主张一项肯定性的特定诉请或抗辩的一方” 。本案应由申诉方提出有关一项特定义务的诉请，并证明被申诉方违反了该义务；如果被申诉方选择进行抗辩，那么作为对该指控的回应，应由被申诉方提出一项抗辩，并证明其受到置疑的措施满足该抗辩的条件。 8其次，上诉机构考察了授权条款的性质。在分别考察了 GATT1994 和授权条款第 1 段的原文后，上诉机构指出适用于其授权的所有措施的授权条款第 1 段，允许成员方向发展中国家提供“差别和更优惠的待遇” ；“尽管”有第 11 条下的最惠国待遇义务，
18、该类待遇在其他情况下将与第11 条不符，因为该待遇并不是“立即和无条件地”扩展至所有 WTO 成员。因此，为了向发展中国家提供差别和更优惠的待遇，授权条款第 1 段“排除了” （笔者注）成员方遵守 GATT1994 第 11 条中所包含的义务，但前提是该待遇与授权条款所列明的条件相符。授权条款本身作为第 11 条的一项“例外”而运作。上诉机构强调将授权条款定性为一项例外，并不会削弱其在 WTO 涵盖协定整体框架下，以及作为增强发展中国家成员方经济发展的一种“积极努力”的重要性，也不会因此“打击”发达国家根据授权条款采取有利于发展中国家的措施的积极性。 总而言之，在上诉机构看来， “将授权条款定
19、性为一项例外，无论如何不会减损成员方提供或接受差别和更优惠待遇的权利。因为一项特定规定的地位和相对重要性，并不取决于其为分配举证责任之目的，被定性为一项需由申诉方证明的诉请，或一项应由被申诉方确立的抗辩” ，各成员方在授权条款下的权利并不因要求给惠国（被申诉方）在争端解决中确立其优惠措施符合授权条款的条件而被削弱；将授权条款定性为一项例外，也不会减损其在鼓励向 WTO 发展中成员方提供特殊和差别待遇方面的重要作用” 。因此，上诉机构维持了专家组的裁定，认定授权条款是GATT1994 第 11 条的一项例外。 完成上述分析后，上诉机构考察了 GATT1994 第 11 条和授权条款的9关系对本案
20、举证责任分配的影响。上诉机构指出一项“例外”的举证责任在被申诉方身上，如上诉机构在美国羊毛衬衫案中所陈述的，举证责任在“主张一项肯定性的特定抗辩”的一方。根据这种举证责任分配规则，通常应由被申诉方首先提出抗辩，并且还要证明受到置疑的措施满足抗辩规定的要求。因此，上诉机构认为欧共体必须证明反毒品安排满足授权条款中列出的条件，欧共体的责任在于提出足够的证据，支持其关于反毒品安排与授权条款相符的主张。对于提出授权条款的责任（responsibility） ，尽管存在上述举证责任分配的一般规则，但考虑到授权条款在 WTO 体制中的重要作用以及授权条款的内容，上诉机构认为本案应采用特殊的方式来处理，应授
21、权发达国家成员方对来自发展中国家的产品，给予比来自发达国家的产品更宽松的市场准入，旨在使发展中国家从其不断增长的出口中获得不断增加的收入，而这些收益对发展中国家的经济发展至关重要。因此，授权条款并不是一项典型的“例外”或“抗辩” ，它不同于 GATT1994 第 20 条以及上诉机构在此前的案件中曾确认的其他例外规定。 此外，授权条款的历史证明了其在涵盖协定中的特殊地位。为了豁免 GATT1947 第 1 条下的义务，根据普惠制向发展中国家成员方提供优惠的关税待遇，缔约方通过了 1971 年豁免决议（1971 Waiver Decision） ，并授权在为期 10 年的时间内向发展中国家提供关
22、税优惠待遇。1979 年授权条款将 1971 年豁免决议提供的授权扩展至一些额外的优惠措施，并将该授权认定为 GATT 的一项永久性特色。1994 年通过将授权条款并入GATT1994，成员方再次确认了授权条款的重要性。因此，上诉机构认为10授权条款在 WTO 体制中的特殊地位对 WTO 争端解决具有特殊的意义。根据授权条款采取的任何一项措施必然违反 GATT1994 第 1 条，但因为该措施满足授权条款的要求，其不必符合第 1 条的规定。在这种情况下，对一项根据授权条款采取的措施提出置疑的申诉方，不能仅仅提出措施与GATT1994 第 11 条不符，因为仅仅这样做并不能传达“足以清楚展示问题
23、的诉请的法律基础” 。如果申诉方试图主张争议措施在授权条款下不合理，那么其仅宣称该措施与 GATT1994 第 11 条不符是不够的。虽然授权条款鼓励成员方背离最惠国义务，给予发展中成员更优惠的待遇，但是这种背离只在符合授权条款列出的一系列要求之内才受到鼓励。 授权条款列出了广泛的要求，当一个申诉方认为另一成员的一项优惠体制没有满足其中一项或多项要求时，申诉方宣称的优惠体制没有满足授权条款的特定规定就构成了“诉请法律基础”的关键部分，并且构成了争端“事项”的关键部分。因此，申诉方不能忽视这些规定，并且必须在其成立专家组的请求中确定这些规定，以“通知对方和第三方案件的性质” ；如果申诉方未能提出授权条款的相关规定，则将给被申诉方带来不合理的责任。这一正当程序要求也适用于申诉方在书面陈述中对其案件情况的描述，该描述必须“明确地”详细阐述一项诉请，从而使专家组和争端的各方可以“明白申诉方已经提出一项特定请求，了解其范围，并有充足时间对其进行处理和作出回应” 。因此，尽管被申诉方必须就其优惠体制与授权条款条件的相符性进行辩护，并证明这种相符性，但申诉方必须界定被申诉方必须在何种维度内作出这一抗辩，申诉方在这种情况下的责任（responsibility）不应被夸大。该责任仅限于明确
