1、1试述我国省级政府派出机关的演变摘 要 现行法律规定：省、自治区人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。虽然法律并未规定这类派出机关的具体形式，但从建国后的实践看，事实上经历了由专员公署向行政公署演变，且日益式微。本文试图完整梳理这一演变过程，并对相关问题进行探讨。 关键词 省、自治区政府 派出机关 专员公署 行政公署 作者简介：苏艺，徐州工程学院创新创业教育学院。 中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）11-134-03 一、派出机关概述 （一）概念辨析 一般认为，所谓派出机关是由一级人民政府经有权机关批准在一定行政区域内设立的行政机
2、关。现行地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法 （以下简称“地方人大政府组织法 ”）第 68 条对派出机关有明确规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。 ” 2应该指出，这里的“派出机关” ，从语法上讲实际是“被派出机关” ，而设立它们的人民政府才是真正意义的“派出机关” 。但日常生活中，人们往往习惯于省略“被”字，直接称其“派出机关” 。因此，为避免
3、混淆，本文中将设立派出机关的机关称为“设立机关” 。 还应该指出，法条中将设立机关只限定在行政机关，对于其他党委机关、立法机关、政协机关、审判机关、检察机关可能设立的工作机构，结合相关规定，视为该机关的派出机构。不仅如此，这种设立机关也仅仅限定为一级政府，而政府工作部门设立的工作机构，如公安派出所、工商派出所、税务派出所等，按照行政复议法第 15 条第 1 款第 2 项之规定，均视为该部门的派出机构。 （二）省、自治区政府设立的派出机关 根据地方人大政府组织法第 68 条第 1 款之规定，只有省、自治区人民政府可以设立派出机关，而同样是省级行政区的直辖市，由于法无明文规定，就不能设立派出机关（
4、实际上也无必要） 。值得注意的是，该条对于省、自治区人民政府设立派出机关，并未像区公所、街道办事处一样，规定一个具体形式，但通常认为，这里的派出机关是指行政公署。这种说法有一定依据，在 1979 年地方人大政府组织法通过时，其第 42 条第 1 款曾规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干行政公署，作为它的派出机关。 ” 但到 1986 年修改该法时，本条删除了“行政公署”的字样，变成了现在的表述。对此，时任全国人大常委会秘书长、法制工作委员会主任王汉斌指出：“建国后地区一级一直设专员公署， 文化大革命后改为3行政公署。现在有的地区行政公署的机构越来越大，而派出机构
5、不是一级政权，应当尽量精简，有的建议仍改为专员公署，因为意见还不一致，草案修改为省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设派出机关，较为灵活机动。 ”因此，专员公署与行政公署同为省、自治区人民政府设立派出机关的可选择项，本文拟就二者的演变过程及相关问题进行探讨。 二、省、自治区政府派出机关的演变过程 （一）专员公署 1936 年 10 月，南京国民政府颁布了行政督察专员公署组织暂行条例 ，规定“设置行政督察专员公署为省政府的辅助机关” 。这一制度日后被中国共产党领导的各抗日根据地和解放区所援用。如 1943 年 2 月陕甘宁边区政府公布的修正陕甘宁边区行政督察专员公署组织暂行条例第
6、 1 条规定：“为加强对县政权领导，提高行政效率起见，边区政府将边区所属县（市）划为五个行政区，分设行政督察专员公署，为边区政府代表机关。 ” 建国后，这一制度改称“专员公署” ，性质不变，并在法律法规中予以确认。1950 年 1 月，政务院省人民政府组织通则第 13 条规定：“各省得根据需要划为若干专员区，各设专员一人，并得设副专员一至二人。专员公署为省人民政府委员会之派出机关。 ”1954 年 9 月， 地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法第 42 条第 1 款规定：“省人民委员会在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干专员公署，作为它的派出机关。 ” 4虽然法律法规如此规定，但
7、是在实际运行过程中，由于专员公署有效填补了省与县之间的权力真空，导致自身机构逐渐膨胀，权力也越来越大，俨然起着一级政府的作用。特别是受 1958 年初开始的“大跃进”运动的影响，部分专员公署的权力得到强化：根据 1958 年 3 月中共中央关于适当扩大某些专署权限问题的意见 ，专员公署可以建立专区财政，并拥有了调剂所辖市县的财政预算执行、人员编制，直接管理企业、事业和中等学校，领导经济、文化、政治中心城市的权力。虽然文件仍强调“专署无论是否扩大权限，仍然是省人民委员会的派出机关，不是一级政府” ，但事实上专员公署已经获得了一级政府应有的各项权力。 但另一方面，市领导县的体制逐步增强，这又导致部
8、分专员公署被撤销。本来根据 1954 年宪法第 53 条第 2 款：“直辖市和较大的市分为区” ，但 1958 年，原属江苏省的 10 个县先后划归上海市管辖；原属河北省的 9 县 1 市先后划归北京市管辖；辽宁省撤销所有专区，将原专区辖县划归 10 个较大的市，因为这些市能与专员公署一样管辖县，所有又被称为“专级市” 。直辖市与较大的市管辖县，显然超出了当时宪法的规定。为此，1959 年 9 月，第二届全国人民代表大会常务委员会第 9 次会议通过了全国人民代表大会常务委员会关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定 ，指出：“为了适应我国社会主义建设事业的迅速发展，特别是去年以来工农业生产
9、的大跃进和农村的人民公社化，密切城市和农村的经济关系，促进工农业的相互支援，便利劳动力的调配，决定：直辖市和较大的市可以领导县、自治县。 ”法律依据解决之后，市领导县体制就开始全面推行开来，如 1960 年河北省也撤销了全部专区，5全面实行市领导县。据统计，1951 年全国共设有 201 个专区，1959年专区总数减少为 119 个，较 1951 年减少了 82 个，减少近 40%。 然而，这一体制显然超越了当时的经济发展水平。特别是受自然灾害的影响，1960 年后城市粮食供应出现严重短缺。1961 年，中共中央制定了“调整、巩固、充实、提高”的方针，停止和压缩了市领导县的体制，恢复了一些已经
10、撤销的专员公署。如撤销专区一年后，河北省就迅速恢复了专区建制，1964、1965 年辽宁省也逐渐恢复到 4 个专区。有学者统计，全国专区的设置从 1960 年年底的 116 个，增加到 1964 年年底的 155个。 文革开始后， “革命委员会”成为地方政权的新模式。1967 年 5 月，中共中央、国务院、中央军委、中央文化革命小组发出关于成立地专级、县级革命委员会筹备小组和正式革命委员会的审批权限的规定 ，于是在上级革命委员会批准下，专员公署有的直接改为“专区革命委员会” ，有的则以原先设在专区的中共地委组织来命名，设立了“地区革命委员会” 。由于革命委员会实行“党政合一” ，1970 年前
11、后，各专区革命委员会陆续改称地区革命委员会，专员公署这一制度最终偃旗息鼓。 地区革命委员会的性质，最后由 1975 年宪法予以追认。1975 年宪法第 21 条第 2 款规定：“省、直辖市的人民代表大会每届任期五年。地区、市、县的人民代表大会每届任期三年。农村人民公社、镇的人民代表大会每届任期两年。 ”第 22 条第 1 款规定：“地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府。”根据以上规定，由于地区可以召开人民代表大会，所以地区革命委员6会作为其常设机关，同时也成为了一级政权组织。 （二）行政公署 抗日战争时期，中国共产党领导的各抗日根据地陆续设立了“政治主任
12、公署”或“行政主任公署” ，它们性质不一，有的是边区政府的派出机关，有的则是一级政权组织。随着形势的变化，一些政治（行政）主任公署逐渐演变为行政公署。有学者认为：“抗日战争、解放战争时期，行政公署是中国共产党领导的革命根据地建立的地方政权机关。如胶东行政公署。 ”实际上，胶东行政公署正是由胶东区行政主任公署演变而来。1944 年 4 月 1 日，遵照山东省战时行政委员会的训令，胶东行政主任公署改称胶东行政公署。在性质上，根据 1943 年 8 月山东省行政公署组织条例第 2 条规定：“行政公署为行政区之行政最高领导” ，类似于今天设区的市（地级市）政府。 正是基于政权组织的性质，全国解放前夕，
13、在很多尚未建省（市）的地区成立的若干行政公署，如旅大、皖北、皖南、苏北、苏南、川东、川西、川南、川北等，它们是过渡性质的省级地方政权机关，在建国后的几年内很快随着建省（市）而陆续撤销。而其他作为政权组织的行政公署也在建国后撤销：如 1950 年 5 月，山东省人民政府发布关于撤销行政公署合并专员区及调整若干市、县行政区划的决定 ，撤销了曾作为“一级组织”的行政公署，并合并了专员公署， “作为省府之派出机关” 。与此同时，由于地理、形势等特殊性，一些地方出现了“行政区”的建制，并设立了行政公署，但不再是政权组织，而是作为省政府的派7出机关。如广东省于 1951 年 4 月设立的海南行政公署，19
14、52 年 11 月设立的粤中、粤北、粤东、粤西行政公署；江西省于 1954 年 6 月设立的赣南行政公署；新疆省于 1954 年 8 月设立的南疆行政公署等。但是，这类行政公署在当时并无法律依据，有的设立几年后就撤销了：如 1956 年 1月，粤中、粤北、粤东、粤西行政公署撤销；1956 年 4 月，南疆行政公署撤销；1964 年 5 月，赣南行政公署撤销。只有海南行政公署存在的时间较长，到 1968 年 4 月才成立海南地区革命委员会，甚至在革命委员会撤销后，广东省又于 1980 年 1 月设立了海南行政区公署，直到 1984 年10 月海南行政区人民政府成立。 1978 年宪法第 34 条
15、第 3 款规定：“省革命委员会可以按地区设立行政公署，作为自己的派出机构。 ”这里，第一次将行政公署的性质正式明确为“派出机构” ，而不是“派出机关” 。1979 年 7 月，五届全国人大会二次会议通过的关于修正中华人民共和国宪法若干规定的议案 ，将该条款修改为：“省人民政府可以按地区设立行政公署，作为自己的派出机构。 ”但是，这次会议上通过的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第 42 条第 1 款却规定为：“省、自治区人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干行政公署，作为它的派出机关。 ”怎样理解宪法与法律中的不一致？以现有标准看，由于有地方人大政府组织法与行政复议法等规定
16、，派出机关与派出机构能够准确区分，但在当时法制尚不健全的情况下，两个概念很可能是混用的。 有了法律依据，行政公署在全国各地普遍设立，包括地区行政公署8与内蒙古自治区的盟行政公署。但随着中共十一届三中全会后，以经济建设为中心的路线最终确定，市领导县的体制再次推行开来，行政公署制度再度式微。1978 年宪法第 33 条第 2 款明确规定：“直辖市和较大的市分为区、县” ，1982 年宪法第 30 条第 2 款在重申这条规定的同时，却取消了设立行政公署的条款。就在 1982 年宪法通过 3 天后的 1982 年 12 月 7 日，中共中央、国务院关于省、市、自治区党政机关机构改革若干问题的通知指出：
17、“在经济发达地区，将省辖中等城市周围的地委、行署与市委、市政府合并，由市管县，管企业。这一次改革，首先在江苏省试点”1983 年 1 月，国务院批准江苏省撤销所有地区，其所属各县划归 11 个地级市领导。随着 1983 年 2 月中共中央、国务院关于地市州党政机关机构改革的若干问题的通知 、1983年 6 月中共中央办公厅、国务院办公厅关于地市州机构改革中应注意的几个问题的通知 、1986 年 4 月国务院批转同意民政部关于调整设市标准和市领导县条件报告几个文件陆续出台，全国掀起了一轮地市合并、撤地设市的热潮。有学者统计，全国地区由 1981 年年底的 168 个减少到 1983 年年底的 1
18、38 个，到 1986 年减少到 119 个，到 1998 年年底减少到 66 个。 1999 年 1 月，中共中央、国务院发布关于地方政府机构改革的意见 ，指出：“要调整地区建制，减少行政层次，避免重复设置。与地级市并存一地的地区，实行地市合并；与县级市并存一地的地区、所在市（县）达到设立地级市标准的，撤销地区建制，设立地级市，实行市领导县体制；其余地区建制也要逐步撤销，原地区所辖县改由附近地级市9领导或由省直辖，县级市由省委托地级市代管。各自治区调整派出机构地区的建制，要结合民族自治的特点区别对待。盟的建制原则上不动。”根据这一文件精神，1999 年 11 月，民政部发布的关于调整地区建制
19、有关问题的通知 ，适当调低了“地改市”的要求，陆续又有很多地区行政公署改为地级市。到 2013 年 2 月 8 日，国务院撤销青海省海东地区行政公署，设立地级海东市后，目前我国行政公署仅剩 17 个。 三、省、自治区政府派出机关的相关问题 （一）专员公署与行政公署的关系 按照解放前的制度设计，政治（行政）主任公署与行政督察专员公署是上下级关系，且视实际需要决定是否设置。如建国前，由于管辖的地域不断扩大，陕甘宁边区政府先后成立、接管了晋西北、晋南、陕北、陕南、甘肃等行政主任公署，分别管辖众多行政督察专员公署。建国后，略去不伦不类的“地（专）区革命委员会”不谈，行政公署与专员公署的关系演变为替代关
20、系，改革开放后设立的行政公署在功能上基本等同于建国后设立的专员公署。从 1986 年修改地方人大组织法的立法本意看，立法者有意回到最初的制度设计，即行政公署与专员公署同为省、自治区人民政府的派出机关，但后者的机构设置、人员编制比前者小，这样就可按实际需要灵活设置。但从地方人大政府组织法施行多年来的实践看，各省、自治区设立的派出机关仍然是行政公署，专员公署还只是一个历史名词，这也与当年修法时各方意见不统一，缺乏后续可操作性规定有关。 （二）省、自治区政府派出机关的法律适用 10在行政法学理论中，派出机关被认为具有行政主体资格，能够以自己的名义独立行使行政职权，能够对作出具体行政行为承担相应法律后
21、果，因此在行政诉讼中，是适格的被告。在行政复议中， 行政复议法分别规定了对行政公署所属工作机构与对行政公署自身进行复议的两种情形第 13 条第 2 款规定：“对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。 ”第 15 条第 1 款第 1 项规定：“对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议” 。 （三）省、自治区政府派出机关的发展前景 虽然法律层面对于省、自治区设立派出机关并未限定为行政公署，但从目前情况看，专员公署设立的可能性不大：一是中央已严格控制行政机构设置和行政编制；二是“市管县”体制已在全国铺开，市已经有效地填补了省与县之间的缺位，即便是一些经济能力强的县，试点“省直管县”亦足够；三是对于现有 17 个行政公署，由于当地经济欠发达，交通不便，管辖地域又过于辽阔，还未达到“地改市”的最低要求，目前行政公署的建制是合适的，不适宜设置专员公署。至于行政公署今后的发展前景，今后还会有一些地区（盟）会随着经济进一步发展逐步过渡到地级市；当然，也会有一些地区（盟）由于地理、人口等条件限制，经济发展水平有限，还会在相当长的时间内维持现行体制。 注释： 现有 17 个行政公署分别为：黑龙江省大兴安岭地区，西藏自治区昌
