1、1受委托从事公务人员渎职犯罪案件引发的思考摘 要 受委托从事公务人员，即虽未列入国家机关或受国家机关委托行使职权的组织人员编制，但在国家机关或受国家机关委托行使职权的组织中从事公务的人员，如国家行政机关的合同制、聘用制人员等。黄埔区人民检察院 2011 年以来共立案侦查受委托从事公务人员渎职犯罪8 件 17 人，涉案行业集中在安全生产、劳动就业、环境保护等重要民生民利领域，严重破坏了执法秩序以及造成了恶劣的社会影响，此类人员的渎职犯罪值得我们深思。 关键词 公务人员 渎职犯罪 执法秩序 作者简介：黄巧华、彭磊，广州市黄埔区人民检察院。 中图分类号：D924 文献标识码：A 文章编号：1009-
2、0592（2013）06-085-02 一、受委托从事公务人员渎职犯罪的案件特点 （一）受委托从事公务人员成渎职犯罪主要构成主体 近年来，由于执法压力不断增大，受委托从事公务人员作为一类特殊的执法主体，其数量在不断增加。然而由于素质不高、收入偏低、法律和责任意识淡薄等原因，受委托从事公务人员虽然往往手中职权不大，但仍然很容易滥用职权或懈怠不作为，是渎职犯罪的主要构成主体。从黄埔区人民检察院办理的渎职案件看，犯罪分子为受委托从事公务人员的占全部渎职案件的 55.2%。渎职犯罪案件中受委托从事公务人员（非国2家机关工作人员）犯罪案件所占的比例有不断增大的趋势，凸显出对这一群体行使的公共执法职能加强
3、监督管理的紧迫性。 （二）多表现为滥用职权，往往伴有利益交易 2011 年以来，黄埔区人民检察院查办的受委托从事公务人员渎职犯罪案件中，87.5%犯罪分子涉嫌的罪名均为滥用职权罪。同时，受委托从事公务人员滥用职权犯罪的利益驱动十分明显，均与受贿、索贿行为相互交织，甚至图的仅仅是“小恩小惠” ，如办理的城管系统罗某、朱某等5 人滥用职权系列案，涉案的城管协管员仅是收取了无牌商贩小额现金和香烟的“好处” ，即不惜滥用职权搞乱正常市场秩序，造成重大社会影响。因为贪图小利而触犯刑事法律走上犯罪的道路，反映了受委托从事公务人员法律意识的淡薄以及对职务廉洁性认识的缺失。 （三）内外勾结特征明显 受委托从事
4、公务人员往往与非从事公务人员相勾结，以正常的经济交易为幌子，为权利寻租散布烟幕弹并提供媒介，从中收取回扣和好处费，实现曲线受益。如黄埔区人民检察院查办的黄埔劳动就业培训中心吴某滥用职权案，利用自己的职务便利，获取农民工培训生源信息后，将生源私自截留并介绍到广州市某人力资源培训学校，并收取该学校的回扣；又如广州市环境监测中心站机动车尾气路检组纪某、陈某等 6 名检测员涉嫌滥用职权、受贿案，检测人员利用职务便利，超越职权，违反规定，与社会人员杨某相互勾结，违规要求尾气排放超标的车辆到杨某指定的修理厂进行“检修”从而收取杨某好处费。纪某、陈某等 5 名机动车尾气检测员长期在室外工作，环境检测中心站缺
5、乏相关的监督制3约机制，其工作表现也根本无法准确掌握。正是由于主管部门对受委托从事公务人员管理的松散以及对其行使职务行为监督的缺失导致内外勾结轻而易举。 （四）渎职造成执法不公损害执法公信力 受委托从事公务人员渎职犯罪的最直接后果是执法不公，严重损害了执法公信力，引发执法者与被执法者之间的隔阂和不信任，导致执法矛盾不断升级。如办理的城管系统罗某、朱某等 5 名协管员滥用职权系列案，该 5 人在利用管理无牌商贩职权，索取小贩“好处费”后，放任无牌商贩非法占道经营，对其他没有给好处费的无牌商贩则进行驱赶或通知城管部门到场处罚，执法不公行为引起了群众强烈不满，导致区城管部门履职过程中多次遭遇暴力抗法
6、事件。又如广州市环境监测中心站机动车尾气路检组纪某、陈某等 6 名检测员涉嫌滥用职权、受贿案中，该 6 人检测员利用机动车尾气检测执法的便利，谋取暴利，该事件影响恶劣事件，经媒体曝光后引起了广泛的异议。 二、受委托从事公务人员渎职犯罪的原因分析 （一）人员素质低，权力意识、法律意识薄弱 行政机关或具有行政管理职权的事业单位在聘请合同制员工时未经过一定的选拔程序，且入职前后没有进行相关的培训，导致受委托从事公务人员的文化水平和素质偏低。这些人员普遍权力意识模糊、法律意识淡薄，责任意识、安全意识不强。对接受委托的执法权力缺乏正确的认识，权钱交易、以权谋私观念泛滥；对自己渎职行为缺乏法律上的认识，法
7、制观念淡薄，心存侥幸。 4（二）收入不合理，受委托从事公务人员薪酬偏少 受委托从事公务人员大多属于临聘编制，薪酬水平普遍较低，甚至接近最低工资标准。低工资待遇导致受委托从事公务人员工作积极性不高，甚至不作为、滥作为，致使其想法设法利用职务便利搞点“外快” 。低工资高要求也体现了权利和义务的不对等，勤勉尽责地工作了生活又没保障，而不认真履职又有可能触犯刑法承担刑事责任。权利义务的不对等，一定程度上使他们漠视工作职责，在利益驱动和主观意识薄弱作用下，受委托从事公务人员滥用职权、索贿受贿等行为出现高发。 （三）执法安排不科学，人员监管存在真空 行政执法活动中，不安排具有行政执法权的国家工作人员参与，
8、而全权委托聘请的合同制工作人员进行执法。主管部门对聘用人员的工作情况不能有效监管，使得聘用人员的执法活动存在监管漏洞。在查办案件中，办案人员了解到由于行政执法部门职能比较多，而人员编制少，远远不能满足行政管理的需要，即使聘用了一批合同制员工，也没有足够的人员和精力来对临聘人员进行管理、监督。很多职能需要聘用人员在室外公共场所履行职责，主管部门对聘用人员履行职责的状况实施监督管理更加困难。如城管系统滥用职权系列案、环境检测中心站机动车尾气路检组成员滥用职权案中均没有相关具有行政执法权的国家工作人员参与执法，协管员和路检员的执法活动完全脱离了主管部门的监督。 （四）管理机制不完善，流程控制不严密
9、在行政管理和执法中，管理思路以“放权”为主，对行政权力的行使把控不到位。同时，相关部门没能制定有效的执法流程标准和细节约束规则，对执法人员执5法过程中的流程控制不严，依法行政不能落到实处，越权、滥用权、不作为等执法现象难以发觉和管理，导致渎职和腐败的发生。 三、受委托从事公务人员渎职犯罪的对策建议 （一）完善人事管理制度 适当增加行政执法人员的编制，让更多具有执法权的工作人员参与执法，确保执法活动中有一名具有执法权的正式职工参与，加强对受委托从事公务人员的监督管理。对于确需聘用临时人员从事公务管理的，设定一定的标准，经过选拔，挑选有一定文化水平、素质较高的人员，并在上岗前进行法律、廉政、业务等
10、教育培训，树立对权力、法治的正确认识。同时，适当提高受委托从事公务人员的工资待遇标准，为其安心、勤勉履职提供基础保障。另外，应将受委托从事公务人员纳入合理的人事管理体系中，借鉴企业管理的激励机制，建立受委托从事公务人员的工作绩效考核机制，设立科学的考核标准，在绩效考核的基础上给予物质奖励，激励受委托从事公务人员依法依规行使职能。 （二）加强执法的过程控制 在保证有执法权的正式国家工作人员参与执法、管理的基础上，制定严密的流程管理体系，将请示、审批等程序落实到监督管理制度上，使受委托从事公务人员工作置于主管部门的管理视野下，防止委托出去的权力失控。必须重视对受委托从事公务人员监督约束，落实专人对
11、这类人员的跟踪监督制度。在完整的受委托从事公务人员人事管理体系上，进一步健全委托职权的规范化行使制度，把“过程控制”的管理理念应用到受委托从事公务人员规范执法中，严格落实受委托从事公务人员工6作中的逐级审批、决定制度以及作出最终处理决定后的报告、反馈机制，从而将受委托从事公务人员置于严整的监督管理机制下。 （三）加大惩防渎职犯罪力度 以惩办案件为基本点，对于受委托从事公务人员渎职犯罪，要严格依照立法和司法解释的规定，加强重视，有案必查。以此营造打击渎职犯罪的高压态势，强化受委托从事公务人员对渎职腐败的直观认识。受委托从事公务人员普遍对渎职犯罪缺乏正确认识，大部分人完全没有意识到自己的行为构成犯罪，仅认为只是工作失职，顶多也就是一般的违法行为。其对自己非国家机关工作人员身份构成渎职犯罪缺乏认识，同时对渎职犯罪的危害性认识也不深。因此检察机关和相关主管部门应当加大这方面的宣传力度，充分利用各种形式和途径扩大宣传面，广泛宣传渎职罪相关法律法规知识及其危害性，提高受委托从事公务人员对自身职责及渎职犯罪的正确认识。另外，检察机关应当通过多种形式开展职务犯罪的预防宣传，引导此类人员正确履职，强化廉政意识、消除侥幸心理。
