1、1谈不同地区间城乡规划借鉴摘要：为整体提升全国的城乡规划水平，不同地区相互学习借鉴时需要了解他们执行的不同规划体系，以及不同体系依存的不同的政治社会背景，进而分析研究和完善适合自己地区城市特点的规划体系；需要了解相同规划对象面对不同的现状环境必须采取不同的应对措施；需要明白自己真正需要什么，遵守“拿来主义” ，避免盲目的照抄照搬，学习借鉴“神”重于“形” ，在传承本地区特色的基础上，结合实际的创新是实现规划建设水平提高的关键。 关键词：城乡规划；学习借鉴；地区差异；创新中图分类号：TU98 文献标识码：A 学习借鉴的背景 （一）学习借鉴的意义 为加速我国城乡规划建设的速度和质量，建设前的规划设
2、计已经被提到了前所未有的高度，全国各级规划主体高度重视，纷纷展开了各自对应层次的规划建设活动，但由于我国幅员辽阔，地区之间从基础建设条件、经济、文化、社会到人力资源素质等方面都存在较大的差异，各地的规划水平参差不齐。为了缩小地区差异，整体加速提高我国的规划设计水平，不可能也没必要非得大家都“摸着石头过河” ，很好地利用别人探索研究成果，可以使自己少走弯路而提高速度，降低社会发展成本。2同时，地区间的交流学习，取长补短，在一定程度上已经被证明是一条有效捷径。 （二）学习借鉴的现状与问题 为了实现先进地区对落后地区的帮扶，我国政府制定了各种各样的政策。宏观来说，从 2000 年开始，为了西部广大地
3、区又好又快地发展，国家针对西部的潜力和相对落后的特点制定了西部大开发的战略，该战略的核心是把握好邓小平提出的“两个大局”“一个大局，就是沿海地区加快对外开放，较快地先发展起来，中西部地区要顾全这个大局；另一个大局，就是当沿海地区发展到一定时期，要拿出更多的力量帮助中西部地区加快发展，东部沿海地区也要服从这个大局” 的辩证关系。根据当时对全国形势的分析，明确提出我国已经进入了第二个大局阶段，要求在政策引导下，东部地区要在资金、人才、技术和管理经验等方面给予西部支持，这一点在灾后的四川和青海表现尤为突出，在规划建设领域，政府主导的各种援建活动纷纷展开，通过这些帮扶，使受援地区得到了如同注射了兴奋剂
4、一般的超常规发展，但是这种发展缺少根基，一旦援助力量撤出，这种超常好的发展形势将难以维系，不具有可持续发展的能力，同时也容易让部分人进入“等、靠、要”的思维误区，未能真正实现学习借鉴的要求。 同是为了西部发展，由中组部、教育部、科技部、中国科学院联合实施了“西部之光”人才培养计划，促进西部地区科技事业的发展，更好地为西部地区的经济社会发展服务。该计划和政策实施对西部的可持续性发展具有重要意义，从 1996 年开始至 1998 年， “西部之光”人才培3养计划发展成为一项区域性人才工作计划，由中国科学院和地方政府共同实施和推动。随着人才培养计划的推进，规划设计行业的从业者也成为该计划的收益者，有
5、机会到发达地区进行相对系统的访学。此前，后进地区为了使某些项目达到甚至超越当时已实施同类项目的先进水平，就派项目负责人和设计人员外出考察学习是常有事，但是这种学习从来都是短期的，能学到的大都是项目外在表象的东西，而对决定项目成败的内在生存环境和规律知之甚少，因此学习借鉴实例中有成功的经验，也有不少失败的教训。就拿长期以来受到批判的“宽马路、大广场”来说吧，不排除存在好大喜功的政绩工程，但的确存在学习不深入，认识不到位而导致错误决策的可能。我们现在做规划设计也是动不动就找相似案例，而且大都倾向和崇拜国外案例，规划设计者了解知道的不多，就上网络搜寻，也许他们自己都不十分清楚这些案例的来龙去脉，盲人
6、摸象般运用到了自己的设计；更有甚者，案例对他来说就是一个凑热闹的幌子，跟他的设计毫不相干，能模仿或照搬外表形式也算不错，更别说深入研究了。可想而知，这种学习借鉴对我们规划设计水平的提高到底有多大的促进作用！ 为了更好地落实国家的帮扶政策，提高学习借鉴效率，实现共同进步和协调发展的目的，笔者根据自己在城市规划设计行业方面的访学经历，指出不同地区之间可能存在的规划设计体系差异和现状环境差异，探讨学习借鉴的内容和方向。 规划体系的差异 （一）不同国家间的差异 4不同国家之间的规划体系存在较大的差异，各国规划体系与国家城乡建设发展历史、意识形态、价值取向、政治经济体制、文化传统、社会经济结构、发展阶段
7、、国际比较地位以及路径依赖程度等方面息息相关。 首先不同所有制主体对规划体系会产生重大的影响，通常情况下，公有制为主体国家的规划体系主要表现为一种自上而下逐层分解落实的模式，他是在特定历史阶段综合分析梳理城乡建设的问题，而采取的系列措施，体系整体性较强，但是这类体系具有封闭性的特点，即不大可能因为局部的需要而及时对整个体系进行调整，有时略显针对性不足，我国城乡规划体系是其中的代表；相反私有制为主体国家的规划体系是一种自下而上的完善过程，是一种案例模式，根据城乡建设过程中面临的一个个大家关注的问题，提出解决问题的对策和措施，进而上升到国家法律层面，作为以后解决类似问题的依据，众多的法律文件形成整
8、个规划体系，他是一个开放式发展的体系，这类规划体系针对性强，但整体性略显不足，英国城乡规划体系就是这类规划体系的代表。 其次，相同所有制的不同国家的规划体系同样存在一定程度的差异，以美国和英国为例，就拿最为直观的规划编制序列来说，美国有战略性总体规划和实施性法定区划法规（Zoning Ordinance） ，战略性总体规划包括区域性综合规划（Comprehensive General Plan） 、全市性总体规划、社区规划与邻里规划；区划法规包括规划调整（Code Modification） 、城市更新规划（Redevelopment Plans） 、基础设施建设计划（Capital Impr
9、ovement Program） 、环境影响评估（Enviromental Review） 、特定5区规划（SpecificPlans）与城市设计；美国的总体规划是指导城市发展的指导性、政策性文件，是区划法规与城市设计导则的参考，其规定的原则和要求需要落实到区划法规中去才能具有法律效力；区划法规、基础设施建设计划、特定区规划等经市议会批准后是规范规划区土地利用和各项建设活动的法律性文件；城市设计导则经市议会批准后与区划法规具有同等法律效力，与区划法规共同规范具体建设行为。而在英国规划体系中结构规划、地方规划和一体发展规划都为法定程序规划，结构规划为较长时间内地区发展的战略框架，是地方规划的依据
10、，是解决发展与保护，地方与国家协调发展的基础，批准后的结构规划具有法律效力，一般由郡政府负责编制；地方规划为大约 10 年内地区发展的详细蓝图和政策，包括土地、交通和环境等方面，为开发控制提供主要依据，地方规划又包括地区（district）规划、行动区（action area）规划和专项（subject）规划，一般由区政府负责编制。对于不设置郡的大都会地区，由区政府负责将结构规划和地方规划一起编制，形成一体发展规划。城市设计在英国成为审查和检验地方规划的一种方式，不具有美国式的法律地位。 （二）国内移时异地的差异 规划具有时效性。任何一个国家的规划体系的建立都有一个渐进过程，就我国来说，正经历
11、从“城市规划体系”向“城乡规划体系的转变” ，其中的差异已有众多的解说文献，在此不再赘述。也许我国的国情决定了我国规划体系具有较强的延续性，而其他国家可能就会出现一些本质性的重大改变。就英国来说，在撒切尔夫人执政时期，政府提倡规6划建设由市场自由决定，放松政府对规划的管制，充分保护私有权利，结束区域规划政策。在此思想的指导下，促进了社会企业发展和财富增加，加强了多种经济实体间交流合作。但同时也导致了建设的无序，此前确定的城市环状绿带被突破，城乡两级分化日益加剧。到布莱尔执政时期，对规划建设的指导思想发生了本质性的改变，此时政府提倡由规划引导城乡建设，为了对建设实施确定性有效控制要求更多关注地区
12、详细规划，并要求全国更新规划，注意城镇公共政策的制定，更多关注战略规划，并提出空间规划方法（spatial planning approach） ，此法应对环境问题、可持续发展问题、能源问题作出了重大贡献，此举推进了英国城乡规划的“文艺复兴” 。此后在城乡规划领域又提出规划权利规地方和社会的思想，随之产生了邻里规划。总之，英国的规划体系与社会动态密切相关，不断变化发展。 其实一个国家内同一时期的不同城市也有可能采取不同的规划体系。以广东省的深圳市、广州市和中山市为例，它们现状执行的规划体系就各不相同。深圳市的城镇化程度最高，其规划体系为城市总体规划、分区规划和详细规划，片区功能在城市中统一调配
13、；广州市的城镇化居中，其规划体系为城市总体规划、分区规划和详细规划，其中还有独立的镇总体规划，城市总规和镇总规同是详细规划的依据，片区功能是双重作用的结果；中山市农村区域最广，镇总体规划占据了主导地位，城市总体规划仅仅是多镇总体规划适当调整对接的结果，片区功能主要在镇总规中调配。规划体系应该没有固定的模式，适合城市发展特点的规划体系就是好的，相反则需要谋求革新。 7现状环境的差异 在我国发达地区和落后地区的差异是巨大的。先不说经济实力的比对，就以直观的城镇建设现状来看，长三角和珠三角普通城镇和村的建设规模和水平分别相当于西南地区一般地级市和重点镇的建设水平，因而各自面对的建设现状环境是完全不一
14、样的。在一般情况下，我们一提到发达地区，不由自主就会觉得那里理念先进、技术超前，什么都是值得落后地区学习的。诚然发达地区有很多成功经验，但要这些经验是在不断的探索基础上形成的，探索中走过的弯路和得到的教训也少不了。由于当初沿海率先开放，各种经济要素迅速集聚，经济飞速发展，使得城乡规划建设的速度和水平都远远落后于经济发展水平。这样的背景使得发达地区现有的建设量十分巨大，而布局十分凌乱，现状改造升级过程中往往考虑现状约束成分大于规划成分，否则建设成本和难度都格外巨大。相比之下，在不考虑经济因素影响的情况下，规划引导下发展的多数经济相对落后地区由于现状相对简单，建设中考虑规划的成分重于受现状约束成分
15、，建设成果更加理想。 借鉴内容的探讨 为整体加速提升全国的城乡规划建设水平，不同地区相互学习借鉴的过程是必不可少的，然而不同地区规划体系和现状环境的差异决定了借鉴学习不是单纯地“依样画葫芦” 。如何能实现有效学习借鉴是本文探讨的重点。笔者认为：需要明白自己真正需要什么，遵守“拿来主义” ，避免盲目的照抄照搬，学习借鉴“神”重于“形” ，在传承本地区特色的基础上，结合实际的创新是实现规划建设水平提高的关键。 8首先以学习借鉴外国以美国城乡规划建设为例。美国强调经济的自由主义思想，政府的作用更多地表现在建立和维护供私人资本进行竞争的公共环境上，另外，美国相比我国来说地广人稀，这些都是我们永远无法改
16、变的背景条件，在这种背景环境下形成的城市发展模式我们也无法照搬照抄，如城市没有完整的形态，城市与乡村交织的松散布局模式等等。然而，美国的规划体系中也有很多我们值得借鉴的地方，如增强法规体系的开放性，使之具有更强的适应性和针对性；增强规划的法律效力，同时健全执行规划的监察机制；增强公众参与的有效性，创新规划模式。也许不能像美国把城市设计纳入法定规划序列，但是我们可以将城市设计的部分要求分别融入我们体系的法定规划之中。也许美国的布局模式在我国的城市建设中无法实现，类似的理念和方法在部分的镇村规划之中得到尝试和运用，如现在四川很多地方探索的“镇+村+田园”的发展模式。 其次笔者认为国内地区间的学习应
17、该注意下列问题：第一，从规划体系来说，无所谓优劣，只要适合自己城市特点，具有很好的可操作性的就是好规划体系，就如广州、深圳和中山市形成的规划体系不具有较差运行的可能。同时希望根据城市不同发展阶段的特点和要求，对规划体系进行不断修正和完善。第二，从开发控制来说，发达地区拥有更多实力超强的开发企业，他们能运作大规模的城市区域，而落后地区却很难引进这样的企业，因此在制定开发控制引导时考虑的对象，规划介入深度，甚至是地块划分大小都应有不同的政策和措施。第三，就工业园区规划来说，先进的模仿和失败的总结都是学习的两个重要方面。通常9情况下大家愿意学习苏州工业园的成功经验，也许规划在很多地方可以模仿复制，但
18、是区域投资环境却无法移植，因此学习者还得从中了解更深层的规律和操作模式，然后根据实际量体裁衣，找到适合自身特点规划方式。另一方面，尽管落后地区的工业园区大都以新建为主，但是通过前车之鉴，如了解发达地区改造或者准备改造地区集约度不高、产城不协调、基础保障不力、环境形象不佳等问题产生的原因，有针对性采取规划策略，可以使自己的新区建设更加完善和合理。第四，针对具体工程项目，学习借鉴过程中不仅要关注自身的经济实力，更应该关注项目的适用性和环境协调性等内容，不能费钱费力却不讨好，就拿前面提到的“宽马路大广场”来说吧，也许在你借鉴的城市是合理的，它有巨大的人流和车流去支撑他，使用效率高，然而当你回到自己的
19、城市，这些外部前提不在满足的时候，你强行为之，那便是一种浪费。再如在不足 5 万人的偏远小镇引进摩天大楼，且不说有无这个经济实力、是否具有适用性，就单外观旧格格不入。总之，学习借鉴还离不开结合实际的创新。 结束语 学习借鉴是一个长期永恒的话题，不同行业都有各自的特点，不同阶段都会有新的内容。本文主要就规划行业现阶段学习借鉴的实际情况提出一些见解和看法，同时希望大家都重视各种学习借鉴的机会，注重学习的内容、方式方法，探讨更为有效的学习途径。 参考文献： 101唐子来. 英国的城市规划体系J. 城市规划,1999,08:37-41+63 2朱霞. 美国城市规划发展及其启示J. 武汉城市建设学院学报,1998,03:55-59 作者简介： 文兴华（1976.1.20） ，男，重庆江津人，高级工程师、注册城市规划师、注册咨询（投资）工程师、自贡市城市规划设计研究院规划专业总工。 高勤（1982.6.7） ，男，四川自贡人，中级工程师，自贡市城市规划设计研究院规划师。
