1、1土地利用总体规划实施评价摘 要：开展土地利用总体规划实施评价，利于促进规划管理体系的完善，提高土地利用总体规划的科学性和实践性。本文以江西省（1997-2010）土地利用总体规划为研究案例，通过运用对数模型的效用函数对指标进行量化，并采用几何平均法形成总评价值。结果表明：江西省 19962005 年土地利用总体规划实施的单项指标评价值在62.2696.65 之间，总评价值为 85.12。说明土地利用总体规划的执行效果较好，促进了社会经济的发展。 关键词：江西省；土地规划；实施评价；量化模型 中图分类号：F301.23 文献标识码：A 一、引言 土地利用总体规划是依据严格保护基本农田、提高土地
2、利用率、保护和改善生态环境及占补平衡的原则，对一定区域内的土地开发、利用、治理、保护在空间、时间上所作的总体安排和布局，是国家对经济与社会发展进行宏观调控的重要手段1。土地利用规划重在制定，贵在实施。目前，我国已编制了两轮土地利用总体规划，但在实施过程中存在一些问题。一是土地利用总体规划的法律观念不强，随意对规划进行调整；二是规划图件不能适应规划实施的需要；三是规划实施过程中缺乏有力的监督，未建立完整的反馈机制；四是缺乏土地利用总体规划实施效果、执行力度的科学评价体系，未建立有效的评价机制。因此，开展土地利2用总体规划实施评价是土地利用总体规划实施过程中的一种内在的必然要求，通过对土地利用总体
3、规划实施进行定性和定量的分析和评价，利于促进规划管理体系的完善，提高土地利用总体规划的科学性和实践性2。 二、土地利用总体规划实施评价的指标体系构建 （一）土地利用总体规划实施评价的内涵 土地利用总体规划实施评价是依据相关标准，运用一定的方法，对土地利用总体规划执行的效果进行分析、比较后作出的价值判断，是土地利用总体规划执行阶段的重要环节。土地利用总体规划实施评价包括三方面内容：一是土地利用总体规划结果评价，即土地利用总体规划执行后的结果是否实现其目标及实现程度的评价；二是土地利用规划效益评价，即对土地利用总体规划结果和土地利用总体规划投入之间的关系的评价；三是土地利用总体规划效力评价，即土地
4、利用总体规划执行后对规划对象及其环境所产生的影响的评价。 （二） 土地利用总体规划实施评价的指标体系 根据土地利用总体规划实施评价内容，构建土地利用总体规划实施评价的指标体系，包括以下两大类：一是规划执行指标，是指土地利用总体规划实施过程中，关键指标的落实完成情况以及违反规划事件的频率和处置率；二是规划效果指标，是指土地利用总体规划实施后，所产生的社会、经济和生态效益，同时也包括社会公众对土地利用总体规划的认知程度。土地利用总体规划实施的指标体系如图 1 所示。 3图 1 土地利用总体规划实施评价指标体系表 三、土地利用总体规划实施评价的方法 （一） 指标量化模型 土地利用总体规划实施评价是多
5、指标综合评价，且评价指标中包括经济、社会、环境等相互联系密切的指标，这些指标变化速率呈现出的是各种非线性关系。因此，在进行指标量化时，需采用非线性函数以贴近实际情况，文中采用对数函数的效用函数进行指标量化，指标量化模型为： （1）正指标模型 （2）负指标模型 式中，为第个指标的评价值；为实际值，和分别为指标的上限和下限；和为常数，通常取值 40，取值 603。 （二）评价方法 1指标权重测算 由于土地利用总体规划实施评价中，无法收集到大量的样本资料，从而不能依据统计数据得到各指标的客观权重。因此，为了合理地反映各指标对规划实施效果的贡献程度，本文采用专家经验估算的方法，来确定规划实施评价指标的
6、权重 4。 2.指标合成方法 4为了鼓励土地利用总体规划的各单项指标均衡发展，严惩落实指标，本文采用指标几何平均值作为评价指标合成值5，评价公式为： ，其中 当时，土地利用总体规划实施的协调度很好，效果明显； 当时，土地利用总体规划实施的协调度比较好，起到一定效果； 当时，土地利用总体规划实施的协调度一般，所起作用不大； 当时，土地利用总体规划实施的协调度较差，目标难以完成； 当时，土地利用总体规划实施的协调度很差，基本没有作用。 四、案例研究 （一） 研究区域概况 本研究以江西省（19972010）土地利用总体规划为案例，为了与土地利用总体规划紧密衔接，为江西省土地利用总体规划（200620
7、20） 的实施起到指导作用，对 19962005 年江西省土地变更调查数据进行分析，所采用的社会经济环境数据为 19962005 年江西省的统计数据。 1.研究区域的社会经济发展概况 2005 年，江西省生产总值 4056.2 亿元，同比增长 12.8%，其中，第一产业增加值 770.0 亿元，同比增长 6.5%；第二产业增加值 1914.9 亿元，同比增长 17.1%；第三产业增加值 1371.3 亿元，同比增长 10.8%。全省农业总产值 1143.0 亿元，按可比价格计算，比上年增长 6.8%。全省全部工业增加值 1455.5 亿元，比上年增长 20%，工业对经济增长的贡献率达到 51.
8、6%，其中规模以上工业增加值达到 828.5 亿元，增长 23.6%。 52.研究区域土地利用现状 至 2005 年底，江西省农用地面积 14190111hm2，建设用地面积906211 hm2，未利用地面积 1593112 hm2，分别占全省土地总面积的85.02%、5.43%和 9.55%。农用地中，耕地 2859012 公顷、园地 273435公顷、林地 10310488 公顷、牧草地 3824 公顷、其他农用地 743352 公顷。建设用地中，居民点及工矿用地 637639 公顷、交通运输用地 64768 公顷、水利设施用地 203804 公顷。详见表 1。 表 1 江西省 2005
9、年土地利用现状表 （二）评价指标的选取 本文根据兰州市的实际情况和所收集到的资料，选取土地利用总体规划评价指标，具体见表 2。 表 2 江西省土地利用总体规划实施评价指标体系 （三）结果与分析 江西省土地利用总体规划实施评价指标值如表 3 所示。 表 3 江西省土地利用规划实施评价指标赋分表 1.单项指标分析 6土地开发利用程度小于 70 分；建设用地需求满足率、建设用地违规面积比、耕地满足率、基本农田保护率在 7090 分之间；城镇化率、规划的知情度、工业生产总值的比重、森林覆盖率大于 90 分。 由于江西省山多平原少，耕地后备资源有限，人地关系基础十分脆弱，另一方面建设用地粗放、低效利用现
10、象不同程度存在。截止到 2005年末，全省有闲置土地 867 hm2，空闲土地 657 hm2，批而未供的土地2442 hm2，低效用地 19644 hm2，从而导致土地开发利用程度的分值较小。江西省非常重视生态环境，通过“丘陵山区果林化、平原农田林网化、城镇郊区园林化” ，不断提高森林覆盖率，2005 年森林覆盖率达到60.05%，较好地完成了规划目标。 2.单项指标的合成值分析 江西省上一轮土地利用总体规划涉及人口、经济发展水平、产业结构状况、城镇化水平以及社会环境等在内的诸多因素，对规划实施产生了不同程度的影响。依据规划实施评价标准，江西省上轮土地利用总体规划实施情况评价值为 85.12
11、，说明土地利用总体规划实施效果比较明显，土地利用总体规划各项指标的执行与其所产生的社会、经济和生态各方面效益的协调程度较高。 五、结论 由于规划具有超前性，而人的思维和预知能力有限，且未来事物不确定性因素较多，江西省上轮规划还存在以下问题： （一）耕地保有量脱离实际，耕地满足率不高。因退耕还林、退耕7还湖和农业结构调整等导致江西省耕地面积减少。2005 年比 1996 年净减少 134424 公顷，比规划目标年（2010 年）要求的耕地保有量少 131662公顷。 （二）土地开发利用程度低，未达到规划要求，需要加强土地开发利用程度：一是加大未利用地的开发力度，提高可利用土地面积；二是加强土地开
12、发利用强度，提高土地利用效率。 （三）土地利用总体规划的法律地位不明显，土地违法违规现象时有发生。据统计，1997-2005 年全省共查处违法违规用地 1883 公顷。 土地是重要的自然资源，土地利用总体规划是一项综合性强、涉及面广的决策，是一项重要的公共政策。通过对土地利用整体规划实施效果评价，可为新一轮土地利用总体规划修编提供依据。 参考文献： 1赵小敏，郭熙土地利用总体规划实施评价J中国土地科学，2003，17（5）：35-40. 2徐春涛，姜锡东回归分析在土地利用总体规划实施评价中的应用以吉林省伊通县为例J东北师大学报（自然科学版） ，2010，42（4）：154-158. 3欧海若土地规划的基础理论问题研究D杭州：浙江大学，2004. 4张法朋，李贻学临沂市土地利用总体规划实施评价J河北农业科学，2009，13（5）：93-95. 5薛凌霞，孙鹏举兰州市土地利用总体规划实施评价J甘肃8农业大学学报，2008，43（2）：120-124.
