1、1土地经营权流转中非粮化问题之法律思考摘 要 土地在流转的过程中，由于种植粮食作物与农业生产形式存在巨大的比较效益差距，由此产生土地非粮化问题。非粮化现象的出现有着错综复杂的原因，有法律方面的原因，也有经济方面的原因。只有综合舆论宣传、经济调控、法律监管才能使土地经营权流转中非粮化问题得到很好的监测和解决，保障我国的粮食安全，全面推进小康社会建设和构建和谐社会。 关键词 非粮化 土地经营权 流转 法律监管 作者简介：赵林，广西汇力律师事务所律师。 中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）12-273-02 一、问题的提出 近两年来，有关农村土地纠纷的案
2、件随着土地征收等政策的开展日益增多，笔者从中发现，土地流转加速是当前农村出现的一个重要动向，从基层调查情况看，土地流转主体增多、范围扩大、速度加快，土地用途出现“非粮化”趋势。有关专家认为，目前农户对农户流转的土地基本还是用来种粮食，但农户对协会、农户对企业、农户对种养殖大户的流转，多数出现了土地“非粮化”趋势，并且这一趋势还会加快。农业是国民经济的基础，粮食是基础的基础，只有粮食稳定增长才能保障农村、农业和农民以及社会主义现代化建设的成果。对于我国这一个人口2大国来说要用只占世界 7%的耕地要养活世界 20%以上人口的任务是十分艰巨，2008 年世界性的粮荒给我们敲了警钟，粮食生产不能忽视，
3、耕地保护毋庸置疑，防止土地“非粮化”势在必行。虽然，目前我国非粮化问题尚未对粮食安全构成实质性影响，但这个问题必须得到重视。 二、非粮化问题的界定、类型与危害 （一）非粮化问题的界定 土地流转是指国家允许拥有土地承包经营权的农户依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式转让给其他的农户或经济组织，也就是保留承包权转让使用权。这样作的目的是增加农民收入来源，调整农业结构以及解放农村非农务工生产力，但在引导和推进土地承包经营权流转过程中，必须防止“非粮化”趋势蔓延。土地“非粮化”是指在土地的流转过程当中，通过流转土地由农户流向规模经营主体，而这些流转的土地用来种植粮食的土地面积很少，大部分土地用于
4、种植效益比较高的非粮食作物。可见， “非粮化”现象已经在土地流转中显现。因此，土地“非粮化”问题是指土地在流转的过程中土地不再种植粮食而是用于其他经济效益高的农业生产或是转化为建设用地所产生的问题，该问题最大的危害就是威胁国家粮食安全。 （二）土地非粮化的危害 农村土地“非粮化”的目的是为了获得利益，但利益只是眼前的。土地从农户流转到规模经营主体的手中，其流转合同的期限是相当的长十年、二十年不等。规模经营主体将土地集中起来按照其意志进行开发，种植粮食效益最低自然无人选择，农田变成了一片的科技园，或是观光3景点，或是农家乐经济效益更高地方。不仅仅当前的粮食生产受影响，到时流转合同到期后农民要重新
5、进行种植粮食更会受到影响，土地的土壤结构受到了破坏，肥力下降了，农田不再适合种植粮食。因此，土地“非粮化”问题的蔓延一个直接的危害粮食种植的数量受到了限制，继而危害到我国的粮食安全。 三、非粮化问题产生的原因 （一）法律法规的对土地适用性质的界定过于宽泛 现行的土地承包经营权流转政策与法律中有关农地资源保护义务的专门规定，这些条文规定土地流转当事人负有不得改变土地的农业用途的义务，以及不得擅自将耕地转为非耕地的义务。如农村土地承包法第三十二条规定通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，同时三十三条规定了土地承包经营权流转应当遵循不得改变土地所有权和土
6、地农业用地的性质的原则。 虽然我国法律与政策对土地的流转作了一个硬性的规定，即土地流转不得改变土地农用地的性质，但是并未对土地农用地性质作细化，土地农用地性质是以宽泛的概念。我国土地管理法第四条第二款规定：“前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。 ”从以上的法律条文可以得知耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等都是农业生产用地，不管从事哪一中生产都没有改变土地农用地的性质，这些地的用途可以互相打乱，只要是农用地没有变成建设用地，法律就会允许。从而使耕地必须种植粮食作物的概念在广大农民心中很模糊，也为规模经营主体租赁农户土4地进行水果种植采
7、摘、水产养殖、农业生态旅游、农家乐等高效益经营提供了方便与推脱之辞，只要农用地性质没有改变，国土部门就会允许。说是不改变农业用途，我们发现所谓的农业旅游中农业味已经变得很淡了，因为我国对于农业生态旅游、农家乐之类的项目究竟怎样才算偏离农业的道路还没有十分明确的界定，很多地方只要有林果种植、花卉种植就可以算作农业用地。因此，法律规范对农业用地性质不明确的界定使粮食种植的土地受到了挤压，减少了粮食生产。法律概念的模糊性本是让人们在变化万千的现实世界之中把握适度原则，农业法律法规政策中对土地农业用途的广泛、模糊界定却引出了土地不种植粮食的“非粮化”现象，这应引起我们的思考。 （二）法律法规对土地流转
8、监管不力 尽管我国的农业法律法规对土地农业用途的界定过于广泛、模糊是“非粮化”问题的一个原因，但农业法律法规对土地流转的监管不利是一个更重要的原因。综合观察我国农业法律法规，其中相关的法律法规对于土地经营权流转的规定是比较完善，只是对于土地经营权流转之后的监管存在不足之处。就我国目前对农村土地经营权流转的规定现状而言，主要集中于农村土地承包法 、 基本农田保护条例等法律法规，这些条文都是为了基本农田的保护和粮食生产安全而制定，也使农村土地承包经营权顺利的流转更是调动了农民的积极性。 相对于土地经营权流转的规定，对土地流转之后土地用于何种种植或是其他的用途的监管，以及基本农田的保护，就只有少数的
9、泛法律条文规定了，而且也不具体。如农村土地承包经营权流转管理办法第5二十五条、第二十七条、第三十一条、第三十二条规定。允许流转、鼓励流转但对土地流转以后的监管缺少确切可行的监管措施与依据，使得土地流转是有法可依，农民高高兴兴，流转以后对土地用途的监管缺乏机制，农田稀里糊涂就成了不种粮食的地方，而成了果园、鱼塘、生态农业科技园之类的经济效益更高的非粮生产基地。由此可见，我国虽然对农村土地经营权的流转作了比较详细的规定，但是，对于流转后的法律监管显然缺乏力度。 （三）粮食种植与其他生产存在的比较利益差距 土地经营权流转后搞效益更高的非粮生产能够给农民带来的经济效益，农民的收入会因此而增加。江苏省第
10、一产粮大市兴化市的周庄镇 62岁农民吕官玉算了一笔账：家里共有 10 亩地，其中 5 亩地流转给了兴化市禽业有限公司，每亩流转费 500 元，年收益 2500 元；另 5 亩地种一季水稻，每亩效益 400 元，共计 2000 元；自己在企业打工每月 1200 元，年底还有 500 元奖金，计 1.49 万元。吕官玉说，他家在 10 亩地上的直接和间接（打工工资）收入共 1.94 万元，如全种水稻，一年收入只有4000 元。因此，农民选择土地流向规模经营主体用于非粮食生产是一个理性经济人的选择。 四、解决非粮化问题的措施 存在问题就要思考解决问题的方法，对症下药。为了我国粮食的安全，对“非粮化”
11、问题尽早的研究与解决是必需的。基于前面所叙述的“非粮化”问题的类型、危害与产生的原因，笔者认为可以从以下几个方面来思考解决我国土地经营权流转过程中的非粮化问题： 6（一）舆论宣传要到位，提高对“非粮化”问题的认识 对一个问题的解决是要经过认识问题、分析问题、解决问题这三个步骤，只有对问题有了深刻的认识才会去思考如何解决这一问题。 “非粮化”问题对于很多的人来说还是陌生的概念，因为这一问题可能离我们还有一定的距离。中国调查网对“你知道什么是土地非粮食化现象吗？”进行了网上调查，调查结果是 40.4%的人完全不知道，25.1%的人回答在新闻里提过，只有 34.3%的人知道这一问题。虽然“非粮化”问
12、题还是一种趋势，但我们不能不认真重视更是思考解决的措施，如果只有当“非粮化”问题严重威胁我国粮食，成了制约我们社会主义现代化建设的毒瘤时，才想着分析和解决问题就已经晚了，也已经完了。各级各类舆论宣传工作在宣传土地承包经营权流转的过程中，要旗帜鲜明地宣传耕地特别是基本农田只能用作耕种粮食作物、不能改作他用的法定用途，使基层干部和广大农民知法懂法，依法做好土地承包经营权流转工作，严格坚守 18 亿亩耕地的这一警戒线，根据土地“适宜种粮则种粮，适宜发展经济作物则发展经济作物”的原则，进行土地农业用途的功能区划，明确土地流转后的发展方向。 （二）经济措施要到位，调动种粮积极性 要想人们种植粮食就得给人
13、们种植粮食的好处，没有好处没有人会舍弃其他高收益的经济作物种植或是其他生产而去关心粮食种植。通过经济上的宏观调控提高农民的种粮信心，使“非粮化”问题势头减弱或是直接扑灭这一危险的势头。 1.进一步稳定和完善种粮的补贴政策。在现有各种粮食直补政策的7基础上，财政再列出一笔专项资金，进一步加大对粮食生产扶持的力度，对直接种粮的龙头企业、专业协会、种粮大户和农民给予更多的种粮补贴和奖励。 2.加大力度扶持粮食生产，建立健全粮食主产区利益补偿制度。稳定粮食播种面积，优化品种结构，提高单产水平，不断增强综合生产能力。建立健全粮食主产区利益补偿制度，根据主产区对国家粮食安全的贡献，增加一般性转移支付和产粮
14、大县奖励补助等资金，优先安排农业基础设施建设投资和农业综合开发等资金，扶持粮食产业和龙头企业发展，引导产销区建立利益衔接机制，促进主产区经济社会加快发展，确保主产区得到合理利益补偿，确保种粮农民得到合理经济收益。 3.按保护价敞开收购余粮，抓好粮库建设。要把住收购关，切实做到按保护价敞开收购农民余粮，真正掌握粮源。这是最关键的环节，是保护农民利益的需要，也是国有粮食收储企业实现顺价销售的前提。要合理制定并及时公布定购价、保护价。要认真执行粮食收购条例 ，加大执法力度，切实管好管住粮食收购市场，绝不允许私商粮贩走村串巷或设点挂牌直接收购农民的粮食。在依法管理粮食收购市场的同时，积极培育和规范县以
15、上粮食批发市场，进一步放开零售，严禁以任何方式阻碍除收购以外的粮食交易活动，严禁地区封锁。 （三）完善土地流转相关法律，加强对土地流转的监管 土地经营权流转的监管关系到国家的粮食安全和社会稳定，土地流转监管立法必须服务掌握这一总的目标要求，实行严格的农地用途管制仍是土地流转监管立法的基本价值取向。在这一基本价值取向下，维持8农地资源生态系统运行的良好秩序，即处理好人与自然的关系，促进农地质量的提高也应该也是立法的重要价值取向。此外，重视农地资源保护的程序价值也至关重要。即完善相关的程序制度，确保农地资源保护目的的实现。对土地流转的监管应制定土地承包经营权流转法 ，在土地承包法的基础上对土地流转进行中央立法，是目前将土地流转纳入法律轨道的首要任务，以此来约束土地流转用途、土地流转程序、土地流转风险、土地流转规模、土地流转责任追究等，用制度规范土地流转行为，防止土地流转“非粮化” 。
