1、1推动不动产统一登记制度建立的几点思考中华人民共和国第十二届人民代表大会第一次全体会议通过的国务院机构改革和职能转变方案中明确提到“要加强基础性制度建设，建立不动产统一登记制度，以更好地落实物权法规定，保障不动产交易安全，有效保护不动产权利人的合法财产权” 。在物权法颁布并实施6 年后，再次明确提出建立不动产统一登记制度，表明了新一届党和国家领导人对这一问题的高度重视和改革决心。在我国建立不动产统一登记制度是顺应经济发展客观趋势、满足人民群众客观需求的重要工作，我们应尽快解决不动产统一登记面临的障碍，推动不动产统一登记制度的建立。 一、建立不动产统一登记制度有积极的现实意义 建立不动产统一登记
2、制度，将房屋、土地、草地、林地等不动产登记，统一到一个登记机构来，在我国社会经济发展取得重大成就、社会公平与正义要求不断提高的今天，具有十分重要的意义。 首先，可以降低登记和交易成本，有助于提高不动产市场发展效率。不管是对于政府机构还是民众来说，减少分散登记的部门或是取消多地重复登记而在一个地方统一登记，都能够节省大量的人力财力和时间，大大降低了登记成本和交易成本，最大限度地方便了民众为个人不动产产权办理登记手续，体现了政府以人为本的原则。 其次，有利于保护交易市场安全，有助于社会经济市场规范发展。2由于登记的严重分散，信息不能得到全面披露，就有可能出现一房多卖、重复抵押、住房权属不清、个人多
3、地有多套房的现象，一些不法分子还利用制度漏洞用房地产进行欺诈，严重损害了人民群众的利益。统一登记制度的建立，登记机构整合统一的不动产登记信息系统，个人和组织可以通过相关途径查询了解不动产的详细合法信息，避免交易风险，保障交易安全。 再次，掌握公民住房信息，有助于国家制定科学有效的房地产调控政策。中央出台的保障房分配政策，因为没有统一公开的住房信息查询系统而使保障房的实际分配有失公允。不动产统一登记制度的建立有助于职能部门全面掌握居民购置和使用房产信息，改善楼市供求关系，抑制投资需求，为国家全面制定住房产业政策和楼市调控政策提供依据。 最后，掌握公职人员财产信息，有助于遏制其在住房方面的腐败行为
4、。目前，新闻多次披露官员利用职权非法购置和占有多套房产的腐败行为，社会舆论反响强烈。加快建立不动产统一登记制度，尤其是住房统一登记制度，了解和掌握官员购置和使用住房的具体信息，就可以通过合法途径将官员财产信息在一定范围内公开化，国家和社会能够在一定程度上建立起对官员收入情况的监督机制，有效遏制官员在住房方面的腐败行为。 二、实现不动产统一登记所面临的困境 早在 2007 年，我国颁布实施的物权法第 10 条就明确规定， “国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定” 。但时至今日，我国的不动产统一登记一直没有3得到有效实施，之所以不动产登记难以统一，
5、主要有以下两方面原因。 其一，现有的法律规范不统一。目前，我国现行的各个登记部门都有各自的法律依据，像国土资源部门对建设用地使用权和集体土地所有权登记依据土地登记办法 ，住建部门对房屋所有权登记依据房屋登记办法 ，农业部门对农用地承包经营权登记依据农村土地承包经营权管理办法等，各种类型的不动产在登记时依据不同的法律规章，登记程序、登记权证、登记效力都不相同。此外，不动产登记立法形式也不同，有法律、行政法规、部门规章、地方政府规章等，中央与地方之间、部门与部门之间以各自利益为主导订立法规制度，导致各种不动产登记制度间出现了一定的矛盾冲突和制度空白，不动产的统一管理面临着无法可依的法律适用困境。可
6、见，我国目前不动产登记法律分散以及内容不完善，是难以建立不动产统一登记制度的直接原因。 其二，部门利益难以打破、登记机构难以统一。我国现行的不动产登记实行不同类型的不动产到不同的登记机关登记，例如土地由国土资源部门负责登记，房屋由住建部门主管和登记，耕地、草地由农业部门进行登记，林地由林业部门进行管理和登记，滩涂由海洋部门登记等，涉及的登记部门有近十个，多头分散登记的现状阻碍了不动产的顺利交易，严重制约了交易市场的快速发展。这些登记部门有各自的信息系统、登记程序、登记范围、登记效力等，最重要的有各自的利益归属，要统一就涉及到联网技术、法律制度、人员安置以及背后的部门利益分割等难题，因此如何科学
7、统一登记部门一直是一个难以有效解决的现实问题，是不动产难以统一登记的重要原因。 4三、关于建立和实施不动产统一登记制度的几点建议 建立不动产统一登记制度是一项重要的体制改革工程，需要多方的共同努力，寻求科学有效的方法来实现。具体来说可以从以下几个方面来着手。 首先，要加快不动产统一登记实施细则和统一立法的出台。 不动产统一登记主要指五个方面的统一，包括统一立法根据、统一登记程序、统一登记效力、统一登记机构和统一登记权属证书。建立不动产统一登记制度，应该加快五个“统一”的实现。 根据国际上的先进经验，不动产统一登记的国家都有相对完善的不动产统一登记法，我国相关的立法部门应该结合我国实际情况，在充
8、分吸取国外先进经验的基础上，尽快对不动产登记的原则、程序、范围、效力、系统和其他具体问题进行严格的立法规制，使不动产统一登记工作有法可依、有理有据地顺利开展。统一登记机构是建立不动产统一登记制度的核心问题，相关政府决策部门应该尽快对登记部门利益分割等问题进行全面深入的研究，科学制定逐渐统一登记机构的方法。统一不动产登记簿、权属证书，这样才能保证物权的归属和不动产的具体信息确定和一致，保障公民的不动产交易安全，降低交易风险。对已发放的不同类别的不动产登记簿、权属证书如何统一认证，需要出台系统详细的认证办法来解决前后登记权属证明不一致的问题，以免出现统一管理后的登记混乱。同时，也要加快出台统一的登
9、记收费细则，全方位实现不动产统一登记制度。 其次，确立统一的不动产登记组织机构。 设立统一的登记机构是实现不动产统一登记的关键。关于不动产统5一登记机构如何设置，基本上有两种观点：一种是可以由法院下设专门的登记机构来承担不动产统一登记的工作；另一种是以现行的某个不动产登记行政部门作为核心建立统一登记机构。 由法院下设登记机构优势在于法院公正的形象深入人心，能够提高不动产登记权属的公示力和公信力；同时法院是使用不动产登记信息最多的机构，具有便利性；而且不动产登记本身应该是一种中介与公示的行为，不一定需要浓厚的行政色彩。由现行的某个不动产登记行政部门来担任不动产统一登记机构是比较理想的现实选择，比
10、如国土资源部门或者房管部门，一是由于负责土地、房产登记的行政部门从上至下的机构设置非常完善、层级清楚，组织架构覆盖全国的范围；二是相关登记部门在长时间处理登记事务的过程中，有先进的技术支撑，积累了大量的物权数据和丰富的工作经验，加上土地房屋在不动产中的核心地位，在这些基础上对不动产进行统一登记和管理，能够最大程度节省政府开支，减少制度实行的成本。至于这个统一的不动产登记机构是隶属于国土资源部门，还是房管部门，抑或是司法行政部门，则可以由各地根据情况确定。当然，具体由哪个登记部门来作为统一核心，还需要深入探讨，权衡利弊，最终确立一个科学有效的不动产统一登记组织架构。 也可以考虑先分块统一，后全面
11、统一的分步步骤，比如先统一建设用地、房屋的登记部门，统一农用地、林地、草地的登记部门，统一水面、滩涂、滩涂养殖的登记部门等，最后再来实现不动产的全面统一登记。 再次，建立不动产错误登记、违规操作的问责追究机制。 6保障公民的合法财产权益是不动产统一登记的主要目的，建立和完善问责追究机制是实现这一目的的制度保障。公民的合法不动产中房地产往往是价值最大、份量最重的部分，一旦出现不动产信息的错误登记和违规登记会给权利关系人带来巨大的损失，所以在不动产登记工作中：一是要加强对职能部门和工作人员信息登记工作的监督管理，对于不动产登记机关由其自身和工作人员造成的登记信息错误，国家应该承担赔偿责任，可设立相
12、关的受理赔偿部门和相应的预算赔偿基金来保障；另外也要通过立法来规避申请人自身的弄虚作假行为和工作人员个人违规操作的行为，对于工作人员个人和申请人个人的违规操作行为所可能造成的他人财产损失、私人信息泄露等问题，可以视权利人损失的大小和造成的社会影响由个人来承担责任，情节严重的还可列入相关法律责任范畴。只有建立和完善不动产统一登记的责任惩处机制，及时查处责任人，规避违规违法行为的发生，同时督促相关职能部门的工作人员尽职尽责工作，才能有效保障群众的财产权益，才能有效地将不动产统一登记制度落到实处。 最后，建立全国联网的不动产统一登记信息系统。 全国联网的不动产统一登记信息系统是建立不动产统一登记制度
13、的技术基础，应该加大技术投入，尽快解决相关技术难题，全面梳理我国多个登记部门的不动产登记数据，尽早建立全国联网的不动产统一登记信息系统。 一方面，可以吸取目前我国一些城市对于不动产统一登记的先进经验， “第一步实现城乡统一登记，第二步实现房屋、构筑物统一登记，第7三步逐步实现建筑物、土地统一登记” 。另一方面，建立不动产登记的“两级信息系统”：全体公民的不动产购置、使用信息收录在“一级信息系统” ，个人和组织可按照现有的法律规定，履行相关的报批手续，经有关部门审核批准后依法查询，保障不动产市场交易合法安全；还可考虑建立不动产登记的“二级信息系统” ，专门收录公职人员购置和使用不动产的信息，这部分信息通过相应的渠道在一定权限范围内开放，社会和国家可通过严格的法定程序对其房产信息等进行查询，有利于社会和国家对官员不动产信息的知情和监督，为预防和惩治腐败夯实基础。 王春敏/责任编辑
