1、1我国城市社区功能研究摘 要 中国 30 年改革的纵深推进使得社会格局由“大政府、小社会”向“小政府、大社会”转变， “国家制”正日益向“社会制”演进。我国城市社区的建设与发展、社区功能的不断完善正是在这样一种现实背景下的积极实践。本文运用文献资料和实地研究的方法，介绍了我国城市社区的概念和特点，阐述了城市社区功能的变迁并结合实地调查研究总结了城市社区功能取得的成果和面临的困境，并针对困境提出了促进社区功能发展的路径。 关键词 城市社区 社区功能 发展对策 作者简介：韩超，山东理工大学法学院。 中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）02-215-02
2、 当前我们正处于构建和谐社会的关键时期。作为社会基本单元的社区，随着城市化的加快推进及“小政府、大社会”社会格局的逐步形成，在政府、社会、居民之间的桥梁作用和重要性进一步凸显。研究和探讨城市社区功能的发展和完善显得十分紧迫而又必要。 一、城市社区的概念、特征和我国城市社区功能变迁 （一）社区的基本定义及构成要素 社区定义为由相当居民组成的、依赖一定资源生活其中的、具有内在活动关系与文化维系力的地域共同体。 2一个社区的构成主要包括以下以下几个要素：（1）一定数量的人群，它是社区构成的主体。 （2）一定的地域空间，它是构成社区的前提和重要条件。 （3）生活服务设施，它是社区居民生活的基本条件。
3、（4）共同的文化背景及生活方式，它是社区人群相互关联的基础。 （5）相应的生活制度和管理机构，它是维护社区秩序的基本保障和必要条件。其中，人群和地域是构成社区的最基本要素，生活服务设施、共同的文化和管理制度等是维系社区居民之间关系的纽带。 （二）城市社区的特征 结合城市固有特点和上述社区的构成要素，可以看出，城市社区在人群、地域等方面有其特有的特征，主要表现在：居民以从事工商业和其他非农产业为主要谋生手段；社区规模大，人口多、密度大；社区居民来自不同的地域，异质性比较大；社区居民生活方式的多样，居民交往情感色彩不浓；社区居民组织程度高。 （三）我国城市社区功能变迁 我国城市社区功能的发展变迁主
4、要是在“单位制”向“社会制”的转化过程中，由单一的依附于政府进行社区管理发展到以居民服务为主，具体的发展过程是由传统的单位制社区转化为具有多功能的现代社区。传统的单位制社区主要起控制分配资源、提供福利保障、解决就业问题和塑造城市社区基本结构的作用，随着经济和社会的发展，单位制的控制力大大减弱，由于社会福利改革失败和就业制度改变等原因，我国逐渐由传统的单位制转变为社区制。随着社会单元由传统单位制向现代社区制的演变，我国城市社区逐渐实现社区服务管理、社会保障以及政治3经济文化等功能，城市社区功能主要分为服务和管理两大类：社区服务功能，包括满足居民日常生活需求的服务和社会保障方面的服务，譬如社区养老
5、、社区医疗；社区管理功能，包括社区流动人口管理和社区基层的管理。 二、我国城市社区功能发展的成果和困境 （一）城市社区功能发展的成果 第一，日益健全的组织体系。社区居民的自治意识日益增强，社区按照公平、公开的原则选举社区党组织、社区居委会等组织机构。社区组织在社区中充分发挥作用，居民知晓居委会的作用，并积极配合居委会参与社区工作，使社区的功能充分发挥。 第二，日臻完善的社区制度。社区组织大都有自己的制度，这不仅对社区工作人员的工作提出了要求，而且能够使工作人员有一种自我监督。 第三，初步完善的基础设施。社区组织充分利用政府民政部门和非政府组织的资金支持，基本建立起办公用房和配套设施。不少社区的
6、居民可以享受社区图书馆、健身器材等，拥有一个和谐的社区环境。 （二）城市社区功能发展的困境 1.社区发展资源紧张 资源的不足体现在资金、人力、政策等多方面：第一，发展资金紧张。第二，人力资源匮乏。社区人力资源短缺主要体现在工作人员整体素质不高，导致工作效率偏低；另外，工作人员待遇较低，直接影响了社区工作人员的积极性。第三，政策资源不足。主要体现在宏观调控的4政策上缺少分类指导，各组织工作任务划分不详细；对社区一些机构的减税和免税政策规定不明确，具体操作性差；部分政策在工商、税务、教育、城建和环卫等方面存在矛盾和冲突，衔接性不够，缺乏统一部署和规划。 2.社区功能体制不健全 社区功能发展受到体制
7、方面的限制。首先，社区功能行政化。社区组织承担的主要职责包括环境卫生、小区治安、计划生育、宣传教育、考核评比、收费收款和人口普查等，其中大多数工作是政府及其派出机构的行政工作。其次，社区组织权责不明确。我国城市社区中包括的组织主要有社区居委会、社区物业管理公司、社区非政府组织和社区志愿组织等，这些社会组织在权责上存在矛盾和冲突。再次，社区非营利组织建设不完善。社区非营利组织在社区发展中面临着双重问题，一方面进入门槛高，很多社区为加强统一管理，对准备入驻小区的非营利组织在资金数量、发起人员、组织规范等方面有严格的要求，束缚了社会非营利组织入驻社区；另一方面，社区非营利组织自身存在着组织不够规范、
8、体制不够健全等问题。 3.社区功能发展不完善 目前，我国社区功能在服务和管理上的不足日益现象，主要表现为：第一，社区服务功能不够完备。体现在社区服务体系不健全，内容少，对社区居民吸引力小；社区服务专业化程度不高，影响了社区服务的水平，随着社会经济文化的不断发展，城市社区的服务质量不能满足社区居民对服务的需求，人们越来越需要专业化的服务。第二，社区管理和5自治功能建设不足。社区管理体制不健全、社区自治功能缺失，严重制约了城市社区的发展，社区目前主要是一种自上而下的运行模式，与上级机关是指挥与服从的关系，不能实现真正的居民自治。 三、促进城市社区功能发展的对策 （一）加快社区资源和队伍建设 1.加
9、大资金投入力度 社区发展离不开资金的支持，资金是社区发展的物质基础，我们要多渠道加大社区资金投入。第一，政府加大资金投入。社区建设关乎民生，政府对社区建设起重要作用，所以加大社区领域投入是政府的职责。第二，拓宽社区资金来源。社区要逐步转变思路，由过去的主要依靠政府财政转变为以社会筹集为主政府资助为辅的多种社区团体共同参与的社区建设机制。一是积极发挥社区经济功能，努力发展多种所有制形式的社区经济，形成稳定的财政来源，增强社区的财力和物质支持；另外，可以通过基金、社会捐助、社区之间优势互补等方式构建多元的筹资机制。 2.提高人才队伍质量 社区的发展离不开高素质的人才，我们要加强社区工作人员队伍建设
10、，为社区功能发挥提供人才保障。第一，不断充实工作人员的数量，逐渐提高社区工作人员的专业化水平。第二，适当提高工作人员的待遇，提升工作人员对社区工作的积极性。一要不断提高工作人员的工资待遇；二要建立健全工作人员考核激励机制；三是建议将社区工作人员纳入事业编制，完善养老、医疗、生育等社会保障制度，提高工作人员对社区6工作的认同感和积极性。 3.完善社区发展政策 政府规定了社区发展的基本原则和方针，但是这些规定实行力度不大，在具体事务中实施困难。政府应进一步加大政策扶持力度，制定明确具体的社区发展规范，及时出台相关的优惠政策；社区政策涵盖政治、经济、文化等多方面，各部门要协调一致，逐渐形成一个完整、
11、有序的社区规范。目前，我国社区工作常用的社区政策主要有社区居委会组织法 城市居民最低生活保障条例等，我们应进一步完善相关法律规范，为社区功能的发挥起到积极的促进作用。 （二）加强社区体制和组织建设 1.创新体制 我国城市社区的事务基本由政府部门主管和负责，随着经济和社会的发展，社区功能的发展远远超出政府管辖范围，不能满足社区发展的需求。社区缺乏高效的社区运转内在机制和稳定可持续的发展体制，社区发展的体制和机制亟待创新。一方面社区实行“社区居委会是办事机构、社区议事委员会是社区议事机构，社区代表大会是权利机构”的体制；另一方面，协调各社区组织关系，鼓励居民参与社区事务，社区组织要加强与居民的联系
12、，与居民建立良好关系，同时，社区居民要积极参与社区事务。 2.明确权责 社区中存在很多社区组织，这些组织的任务、运行机制和功能存在异同，因此社区组织的权责难免会有冲突。在调查中发现，居民反映最7强烈的是社区居委会和社区物业公司之间权责不明，成为目前社区组织间的主要矛盾。社区居委会和社区物业管理公司在职责上有相通的地方，也有不同的地方，在两者关系处理问题上，政府起关键作用，应进一步加强立法，并积极赋予社区居委会管理和监督社区物业管理公司的权利，从法律上规范两者的权责。 3.完善组织 社区功能发挥需要社区居委会、社区管委会、社区非营利组织和社区志愿组织等组织的积极配合。一是放宽社区非营利组织的准入
13、门槛，支持非营利组织的发展。我们要以遵守国家法律法规和促进社区发展为基本原则，积极引进社区非营利组织，并给予政策支持和财政支持。二是健全社区非营利组织相关的法律法规。法律保障是发展社区非营利组织的基本保障，明确的立法可以为非营利组织明确规定职责、地位和功能。社区非营利组织要依法办事，保证社区功能的发挥。三是实行双重管理体制，实现政社分开，引导社区非营利组织自治。政府要适当放权，建立非营利组织的良好运行和管理机制，减少行政化。 （三）加速社区服务和管理建设 1.发展社区服务功能 健全城市社区的服务功能，提高社区服务的专业化水平，具体来说：一要完善社区服务设施。社区服务的发展需要完备的硬件和软件设
14、施，包括社区综合服务站、社区工作站、老年人活动中心、社区图书馆等。二要扩展社区服务内容。我们要不断拓展社区的服务项目，除了原有的公共服务，应该开展更多的便民利民活动，建立社区服务的项目体系。8三要创新服务模式。服务模式的创建首要目标是要符合社区居民的服务需求，更要激发社区居民的互助意识，达到确保社区居民参与社区服务的效果。 2.发展社区管理和居民自治功能 一方面，构建良好的社区管理体制。良好运作的社区管理体制是社区功能发挥的基础。另一方面，落实社区自治功能。社区是一个自治性的群众基础组织，社区事务的处理需要相关机构进行管理，更需要居民积极参与，这样才能更好的实现社区居民自治。 我国城市社区功能
15、作用的积极发挥需要政府组织、社区居委会和非政府组织等部门单位的协力合作，以及社区居民的参与和支持。现阶段，我国正处于社会转型的关键时期，城市社区也在不断发展和完善，我们要抓住这一机遇，加快社区建设，满足社区居民的多样化需求，为建设殷实和谐的社会发挥应有的作用。 参考文献： 1袁方.社会研究方法教程.北京大学出版社.1997. 2张宝峰.现代城市社区治理结构研究.中国社会出版.2006. 3修宏方.城市社区服务的现实困境及对策分析.学术交流.2010（8）. 4戴维波普诺著.李强，等译.社会学.中国人民大学出版社.1999. 5陈柳钦.现代城市社区的内涵特征与功能.郑州航空工业管理学院学报.2008（6）.
