1、1新农村建设中教育财政支持问题分析摘 要：中国社会主义新农村建设已经整整实施了六年，经过这六年的建设农村面貌发生了深刻变化，特别是农村教育有了巨大改观。但是，与新时期发展目标相比，农村教育方面仍然还存在不少差距，还有许多问题值得深入思考和研究。以云南省曲靖市会泽县为例，针对当地新农村建设中农村教育财政支持方面的一些主要问题进行总结，并对这些问题做出分析研究，同时提出自己的一些意见和建议。 关键词：教育投入；会泽县；农村教育；财政支持 中图分类号：G467 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）33-0129-10 收稿日期：2013-05-18 作者简介：陈奕梅（1969-）
2、 ，女，云南大理人，中级，从事经济学、文学等研究；孙荣贵（1988-） ，男，云南会泽人，初级，研究实习员，从事公共经济学、财政学等研究。 党的十六届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议中提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。2006 年中央一号文件中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见的公布标志着社会主义新农村建设正式启动。如今社会主义新农村建设已经整整实施了六年，并取得了辉煌成就，但也存在诸多问题。农村教育在社会主义新农村建设进程中受到了社会各界的广2泛关注，特别是农村教育的财政支持问题。随着农村税费改革的顺利实施和社会主义新农村建设的有序推
3、进，中国农村教育取得了一定的进展，但农村教育整体薄弱的状况还没有得到根本扭转，教育为农村经济社会发展服务的能力亟待加强，农村教育的财政支持问题也有待进一步分析。一、教育对于新农村建设的意义 建设社会主义新农村，是构建城乡经济社会发展一体化新格局、全面建设小康社会的重要举措。教育作为具有政治功能、经济功能和文化传播功能的复杂社会活动，在社会主义新农村建设中举足轻重。教育不仅是新农村建设的先决条件，而且是新农村建设的根本出路。发展农村教育是实现“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”这一总体目标的重要途径。 （一）教育作为典型的社会公共事业，是新农村建设的有机组成部分 改革开放以来，中
4、国在经济建设、政治建设、文化建设等方面取得了卓越的成就，但社会建设方面还比较薄弱。发展农村社会事业，实现城乡居民基本公共服务均等化是中国现阶段的紧迫任务。教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础，发展教育是推进社会建设的必由之路。作为教育主要组成部分的农村教育，是深入实施科教兴国战略和人才强国战略的重要一环；也是破除城乡二元结构，统筹城乡发展，缩小地区差距，构建社会主义和谐社会的关键所在。当前中国低水平、维持性的农村教育经费保障机制，远远不能适应社会主义新农村建3设和全面建设小康社会的要求。显然，发展农村教育已经成为中国推进社会主义新农村建设乃至整个现代化建设的客观要求。此外，教育具
5、有很强的公共产品属性和外部性，为广大农村地区提供高质量的公共产品是社会主义新农村建设的重要任务。 （二）教育作为人力资源开发的主要形式，对农村经济发展意义非凡 人力资本是一种比土地、资金等物力资本更为重要的一种资本。它不仅是经济增长和经济发展的决定因素，而且是可持续发展的决定因素。人力资本投资收益远大于物力资本的投资收益。知识经济时代和经济全球化的到来，意味着经济发展必须依赖于高素质人才的增长。我们知道，人才是通过人力资本投资形成的，教育作为人力资本投资的核心途径，也就成了人力资源开发的主要形式。然而从中国现阶段的国情来看，农村高素质人才较少，人力资本存量不足始终制约着农村经济的发展。社会主义
6、新农村建设中要实现“生产发展、生活富裕”的目标，就必须依靠科技兴农，大力发展农村经济。建设社会主义新农村关键在于提高农民收入水平，而农民增收必须建立在提高农民素质和劳动技能的基础上才能顺利实现。受过良好教育或者掌握某项技能的人必然有能力去创造更多财富，从而获取更高收入。发展教育还能解决能力贫困的问题，发挥贫困人口的自我脱贫能力，有效改善贫困人口的生存状态。 （三）教育作为提高人口素质的重要途径，推动着农村社会全面进步 提高农村人口素质，本身就是社会主义新农村建设的客观要求，发4展农村教育是实现这一目标最基本、最直接、最有效的途径。农民是社会主义新农村建设的主体，农民素质是农村社会发展的决定性因
7、素。农民经济收入的增长，必然导致农民生活水平的提高和生活方式的改变，他们会破除生活陋习，改善居住环境，重视“村容整洁” 。农村教育的发展，可以推动精神文明建设，促进农村文化繁荣，提升农村整体形象，实现“乡风文明”目标。农村居民生活水平上升、综合素质提高之后，需求层次将会提升，比如政治参与、实现自我价值，这样也就有利于“管理民主”目标的实现。总之，通过发展教育提高农村人口素质，必然促进农村社会全面发展，推动社会主义新农村建设步伐。 二、会泽县教育发展情况综述 （一）会泽县教育发展简要回顾 会泽县是滇东北一个国家扶贫开发工作重点县，是典型的山区农业大县，也是云南省人口第三大县（市） 。改革开放前，
8、会泽教育十分落后。1978 年以后，会泽教育取得了很大进展。1990 年，全县全面完成“普及初等教育和无青少年文盲县”验收任务。此后六年里，会泽教育进入“普六”和“扫除青壮年文盲”工作全面实施阶段。通过各种渠道筹集建设资金 1.06 亿元，扩建学校 532 校。全县小学入学率达 96.2%，巩固率达 96.3%，毕业率达 96.1%，普及率达 97%。1996 年， “普及九年义务教育”和“两基”推进工作全面实施，顺利通过省级验收并经原国家教委批准认定。1997 年后的十余年间，全县通过“两免一补” 、 “希望工程” 、等扶困助学工程的实施，数万名贫困学生得以重返校园。 20052011 年的
9、六年，全县累计投入危改资金近 2.3 亿元，对 3765所中小学进行改造，排除危房近 17 万平方米。2010 年 5 月，由各级配套的中小学危房整体改造暨标准化建设项目一期工程全面启动，所覆盖的19 个乡镇 129 所学校 272 个建设项目，按照 8 度抗震设防的标准同时开工。2006 年至今的五年间，全县共投入资金 500 万元，构建覆盖全县的现代远程教育网络。 “普九”的实施，义务教育由低水平向高标准迈进。在国家、省市高度重视教育和农村税费改革的大背景下，义务教育经费保障机制改革有效深化，如今，全县全面实行了免费义务教育。小学适龄儿童入学率由 2009 年的 98.7%提高到目前的 9
10、9.8%，初中适龄人口入学率由 2009 年的 97.2%提高到目前的 98.6%。幼儿教育也实现了由城镇向农村的普及，幼儿学习环境较大改善。 高中教育是会泽教育发展的最大“瓶颈” 。由于校舍、师资的严重不足，至 2011 年，会泽高中阶段毛入学率已滑至全市倒数第一，仅为48%，一半以上的初中毕业生将被拒之高中门外。面对困境，会泽县多方融资近亿元，新建招生规模为 90 个教学班的实验高级中学；筹资 2 000余万元，对会泽一中进行改建和扩建，不断扩大招生规模；充分利用民间资本，新建办学规模为 6 000 名学生的茚旺高级中学，从根本上缓解了全县的高中办学压力。2011 年，全县高中阶段在校生达
11、到 16 232 人，是 1978 年的 5 倍，高中阶段毛入学率由 2006 年的 48%提升到 65.2%，五年上升了 17.2 个百分点。 近年来会泽县大力发展职业教育，教育结构由单一的普通教育向普教、职教、成教协调迈进。职业高级中学改组为职业技术学校，开设了计算机应用技术、畜牧兽医、医学、酒店服务等 18 个专业，并实现了6100%就业率。 （二）会泽县教育发展现状 社会主义新农村建设实施以来，会泽教育发展迅速。会泽县按照高中向县城、初中向乡镇、小学向村委会集中的原则，科学调整校点布局，不断规范学前教育，巩固提升义务教育，提高普通高中办学质量，大力发展中等职业教育，积极支持民办教育，全
12、县教育事业健康和谐发展。 1.会泽县现有学校和在校师生基本情况 据会泽县教育局最新统计资料，截至 2011 年 9 月，会泽县共有各级各类学校 487 所，其中普通中学 35 所，小学 387 所，幼儿园 62 所，特殊教育学校 1 所，职业技术学校 1 所，教师进修学校 1 所。全县普通中学中有 3 所普通高级中学、1 所完全中学、30 所普通初级中学和 1 所体育中学。全县小学中有完小 361 所、单小 10 所和一师一校点 16 所。幼儿园中 8 所公办，53 所民办，另外 1 所由企业开办。全县各级各类学校共有教学班 4 083 个。其中高中 225 个班，初中 615 个班，小学 2
13、 590个班，职业技术学校 41 个班，特殊教育学校两个班，幼儿园及学前班610 个班。 2011 年 9 月，会泽县各级各类学校在校学生共有 171 607 人，其中高中 13 379 人，初中 41 213 人，小学 95 174 人，幼儿园及学前班 19 938 人，职业技术学校 1872 人，特殊教育学校 31 人。全县各级各类学校有在职在编教职工 8 596 人。其中普通高中 1 021 人，初中 2 366 人，小学 4 973 人，公办幼儿园 110 人，职业技术学校 107 人，特殊教育学校 2 人，教师进修学校 17 人。全县各级各类学校在职在编教职工中有 8 7067 人是
14、专任教师。 2.会泽县教学条件和教学质量基本情况 近年来，会泽县办学条件得到明显改善。目前全县各级各类学校有校舍建筑面积 1 115 697 平方米。其中普通高中 170 286 平方米，初中339 770 平方米，小学 528 343 平方米，幼儿园 51 400 平方米，职业技术学校 18 175 平方米，特殊教育学校 3 983 平方米，教师进修学校 3 740 平方米。但是，全县中小学、幼儿园还有危房 677 175 平方米，危房率达 65.28%。全县小学有图书 1 064 045 册，生均藏书 11.18 册；初中有图书 684 276 册，生均藏书 16.6 册；普通高中有图书
15、214 692 册，生均藏书 16.05 册。 2011 年，会泽县高考取得重大突破，上线 4 604 人，上线率达88%，比 2010 升 22 个百分点，332 人上一本线。中考在数学、历史等学科试题难度偏大的情况下，各分数段的学生人数比 2008 年都有所增加，低分段学生人数明显减少。2009 县共有 7 232 名考生报名参加中考，实考最高分 799.5 分，总平均分 560.59 分，750 分以上 332 人，700 分以上 1 105 人，600 分以上 3 349 人。2011 县共有 4 601 名普通高中学生参加高考，上线 4 470 人，上线率为 97.2%，比上年提高了
16、 9.2 个百分点。本科上线 2 274 人，比上年的 2 141 人增加了 133 人，本科上线率为50.9%，比上年的 46.5%提高了 4.4 个百分点。一本上线 503 人，比去年的 332 人加了 171 人，重点大学上线率为 11.2%。600 分以上考生 17 人，文科最高分 586 分，理科最高分 654 分，一大批学生被北京大学、复旦大学等国家重点名牌大学录取。 82011 县小学毛入学率 101.17%，入学率 99.85%，巩固率 99.88%，辍学率 0.12%；初中毛入学率 100.93%，入学率 98.35%，巩固率 98.61%，辍学率 1.39%，升学率高达 9
17、0%。普通高中辍学率 0.85%，幼儿园入园率55.57%，残疾儿童入学率 96.15%。 当然，会泽教育在诸多方面还存在不足。比如，师资力量总体匮乏，办学条件仍然很差，全县绝大多数小学没有开设英语课，初中阶段也基本没有开设计算机课，素质教育没有真正得到落实。又如，绝大部分中小学还没有多媒体教室，难以享用高质量教学资源。 3.会泽县教育财政支持情况 农村税费改革彻底改变了农村教育经费投入机制，近年来各级财政不断加大农村教育投入，积极支持农村教育发展。财政对农村义务教育的支持力度尤其突出。2008 年，中国实施了深化农村义务教育经费保障机制改革，确立了“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，
18、以县为主”的农村义务教育管理体制，逐步将农村义务教育纳入公共财政保障范围。 会泽县义务教育也得到了各级财政的大力支持。全部免除了义务教育阶段学杂费，相应资金由中央承担 80%，云南省承担 14%，曲靖市承担6%。为学生免费提供教科书，国家课程教科书资金由中央承担，地方课程教材资金由省财政承担。不断加大对贫困家庭寄宿生生活补助力度，所需资金由省、州（市）和县（市、区）共同分担。预算内生均公用经费所需资金由中央、省和州（市）按照免学杂费资金的分担比例共同承担。实施曲靖市中小学危房整体改造暨标准化建设，建立农村义务教育9阶段中小学校舍维修改造长效机制，纳入省级规划维修改造的项目所需资金由中央和省承担
19、，未纳入省级维修改造规划的项目，所需资金由会泽县财政承担。云南省财政加大转移支付力度，确保农村中小学教师工资按照国家和省有关规定按时足额发放。 2008 年新农村建设启动以来，会泽县地方财政安排大量资金支持教育事业，财政性教育支出不断增长。2008 年全县预算内教育财政支出完成 23 493 万元，占会泽县地方一般预算支出总额 91 491 万元的 25.68%。2009 年全县完成地方财政一般预算支出 112 554 万元，其中教育支出为 29 663 万元，占 26.35%，比当年教育预算支出高出 8 668 万元。2010 年全县地方一般预算支出完成 148 618 万元，33 338
20、万元的教育支出占到了 22.43%，比当年教育预算支出 23 312 万元高出 10 026 万元。会泽县 2010 年地方财政一般预算中，总支出为 145 353 万元，其中教育支出预算为 25 117 万元，仅占17.28%，但实际完成额有所增加，完成总额接近 4 亿元。2011 年，全县预算内教育财政支出完成额大幅增加，高达 53 985 万元，占地方一般预算支出完成额 210 034 万元的 25.7%。又由于会泽县人多地广，教育支出总额在曲靖市各县（市）中始终居于中上水平。 会泽县财政性教育经费主要用于小学、初中、高中等阶段的普通教育。2011 年教育支出预算中，普通教育支出高达 2
21、3 108 万元，占教育支出总数的 92%。其他支出项目按总额高低排列依次是教育附加及基金支出、职业教育、教师进修及干部继续教育、教育管理事务、其他教育支出。另外，2011 年上级财政对会泽县农村义务教育补助收入为 2 500 万元，教育费附加专项收入达 3 100 万元。 10三、会泽县教育财政支持中存在的主要问题 近年来，各级财政在支持会泽教育方面做了大量工作，投入了巨额资金，也取得了可喜成绩。但是会泽县教育财政支持中，在总量、主体、结构、效益等方面都还存在许多问题等待我们解决。 （一）教育财政投入总量不足 1.会泽县教育财政投入水平远远低于其他地区 农村教育是公共事业，农村教育产品是公共
22、产品，私人难以提供大量的教育经费。农村教育所需的绝大部分经费必须由各级财政来承担。当然，能够加大财政投入又能引入民间资本更好。虽然近年来会泽县不但增加教育支出，但是目前会泽县财政性教育支出总额仍然还很低，2011 年教育财政支出仅有 33 338 万元，只是临县宣威市教育支出的56.37%，人均教育支出也只达到宣威市的 83%左右。会泽县教育支出占财政支出的比例也偏低，2010 年仅为 22.43%，远远低于相邻的宣威市和沾益县。虽然会泽县教育支出占财政支出的比例高于云南省和全国的水平，但这主要是因为不同级别政府事权不同。 从另一个层面看，会泽县作为西部欠发达地区贫困县，不仅经济落后，而且教育财政投入水平也远远低于东部地区和西部绝大部分城市。譬如，上海市杨浦区常住人口只比会泽县多出 20%左右，但 2010 年地方财政一般预算教育支出完成额高达 131 405 万元，比会泽县 2011 年实际完成的教育支出 53 985 万元高出 77 420 万元，是会泽县教育支出的2.43 倍。又如，会泽县 2008 年财政性教育支出占财政支出总额的比例仅为 22.43%，明显低于本省玉溪市红塔区的 24.6%。
