1、1新形势下政府流程再造的重新审视摘 要 我国政府流程再造的理论和实践活动虽然起步晚，但是却取得了突破性的进展，在肯定成绩的同时也不能忽视面临的诸多现实存在的困难，在新的形势下只有重新对政府流程再造加以再认识，才能更好的实现政府改革的目标。 关键词 政府流程再造 现实困境 路径选择 作者简介：尚磊磊，上海理工大学在读研究生，研究方向：行政管理；孙建丽，上海理工大学管理学院副教授，研究方向：行政管理；尹波，上海理工大学在读研究生，研究方向：行政管理。 中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）06-154-03 政府流程再造是伴随着新公共管理运动的兴起而产生
2、的，它是西方国家为了解决经济全球化和技术革命带来的严峻挑战而进行的以“再造政府”和“重理政府”为主要内容的公共管理范式改革运动。政府流程再造自被提出之日起就引起了各国的高度关注，不管是理论领域还是实践领域，在短时间内都得到了飞速的发展，这种趋势从侧面反应出了信息化对于传统行政体制下政府流程的严峻挑战以及各国对于改善现有工作面临的诸多问题的强烈诉求。在这种背景下许多国家根据自己的实际情况做出了具有划时代意义的改革，尤其是作为政府流程再造提出者的西方国家。在借鉴西方国家经验的同时，我国也根据自己的现实情况在2政府流程领域做了相应的改革并取得了一定的成果，但是必须要认识到我们所进行的改革层次还处于初
3、级阶段，改革过程中还有很多需要解决的问题。2013 年全国“两会”期间，政府工作报告中提出了要进一步加强行政体制的改革力度，促进和完善以行政审批为重点的政府流程再造改革，从政策、财力等各个方面全面支持政府职能的有效转变，这种新形势无疑给正在进行中的政府流程再造提供了发展的新契机。 一、政府流程再造的内涵 20 世纪 30 年代，美国著名政治学家梅里亚姆（Merriam Charles Edward）和拉斯韦尔（Lasswell Haroid Dwight）明确指出：政府流程是对政府活动的行为、运转、程序以及各构成要素，特别是社会各利益团体之间以及他们和政府之间的交互关系的研究。 在政府流程再造
4、概念研究方面，各个学者和专家由于分析的角度和探索的立场不同，因此可以说是仁者见仁，智者见智。如楼文坦尔将政府流程再造定义为一种再造工程，针对组织运作流程与组织绩效重新思考且重新设计，已达成组织绩效的巨大改善。林登将政府流程再造定义为通过彻底地重建组织的过程、体系和结构来挑战组织得以建立的基本假设。 综合不同学者对政府流程再造的认识，可以把它定义为：政府流程再造是一个以业务流程为核心的政府创新过程，它借助于现代管理学的企业再造理论，以公众为向导，以信息网络技术为支撑，打破传统政府组织得以建立的种种假设，通过对政府运作流程进行彻底的、根本性的反思和在设计，力求达到公共治理水平、服务质量、政府效能的
5、大幅度3提高。 二、国内关于流程再造的研究现状 较之于西方国家来说，我国的政府流程再造起步晚，对于这方面的研究大多处于借鉴、吸收、总结阶段，还没有形成自己的理论体系，但是，在消化吸收中我们也开始试图运用这些理论解决当前新形势下面临的诸多具体问题，探索出了适合我国国情的改革方案，其研究可以分为“为什么这样做”和“怎么样做”两大主题。 “为什么这样做”即在讨论政府流程再造的必要性和意义。何珍在“对政府流程再造的思考”一文中强调政府流程再造以“顾客需求”为中心，有利于提高政府的权威性和公信力，有利于降低行政成本，有利于从整体上对流程的把握等；“怎么样做”意在找到实现政府流程再造的途径与方法。顾丽梅指
6、出行政流程再造必须坚持行政流程法制化、行政流程合理化、行政流程科技化。储济安、邹凯提出了基于 ESIA 方法进行政府流程再造。？吕维霞、庞磊提出了适合我国政府流程再造的主要模式。 在实践探索方面，我国有些地方政府开始了政府流程再造方面的一些尝试，如“行政审批中心” 、 “便民服务中心” 、 “一站式服务大厅”等。这些都是在政府再造理念的影响下诞生的，它改变了传统的低效率的行政方式，为实现政府的政府的职能转变打下了坚实的基础。 我们可以看到虽然近些年我们的努力取得了可喜的成绩。但是，我国的政务流程再造还处于摸索阶段，所以要认清形势，把握出现的问题，结合我国的具体实际和新形势下的具体要求，进一步推
7、进我国政务流程4再造的大发展。 三、我国政府流程再造理论与实践发展过程中存在的问题 （一）理论研究滞后，缺乏本土化研究 我国对政府流程再造的关注与研究较晚，因而该领域的专家与学者对于这方面的研究也是处于起步与探索阶段，与西方发达国家相比较而言，理论研究的成果就显得较少。从中国期刊网上检索到是文章来看，从 2008 年到 2012 年关于政府流程再造的文章总共有 81 篇，如 2008 年有 19 篇，2009 年有 22 篇，2010 年有 15 篇，2011 年有 18 篇，2012 年有 7 篇，文章数量相对来说偏少。从内容上看，文章缺乏针对性，多是对概念、原则、背景、问题和对策的分析，多
8、属于普及性的。同时研究成果关于本土化的研究较少，照抄照搬企业流程再造的理论和方法，没有考虑到二者的区别。 （二）官僚体制下行政观念的束缚和对政府流程认识的片面性 传统官僚体制下的行政观念主要表现为“官本位” ，在这种观念下，公共权力的运行是以掌权者的最根本利益为出发点和落脚点的，我国历来就有“强政府、弱社会”的政治传统，人治的色彩比较浓厚，而政府流程再造则是以公共利益为出发点的，两者之间形成了尖锐的矛盾，严重束缚了政务流程再造的进程。同样，官僚体制下的人们缺乏一种改革的精神，使他们愿意墨守成规，维持现状，尽管他们知道改革对于社会进步的重要性，但是出于对自身根本利益的考虑，对于像政务流程再造这种
9、会动摇他们利益的改革，不管是从心理上还是从行动上都会有所抵触。 电子政务在推进政务信息化中取得的成绩使得人们单纯的认5为，只要把信息技术运用到政府的管理中来，就可以解决诸如效率低下、透明度不高、服务质量差等一系列问题。这种认识上的片面性容易使人们忽视实现政务流程上的再造才是电子政务实施的出发点与中心环节。 （三）传统行政体制的弊端 韦伯的官僚层级制在政府的管理过程中发挥了重要的作用，但是在网络化盛行的信息化时代，人们要求的高效率和高速度使它显现出更多的弊端和不足，同样的也阻碍了政府工作的有效推进。传统行政体制下的流程主要表现出分散、封闭、机械和局部孤立几个特征，正是这些弊端造成了价值流和信息流
10、的无控制分散状态，每个人都是按部就班的工作，考虑事情只从本部门的利益出发，业务流程复杂繁琐，最终使得组织的规模越来越膨胀，恶性循环。但是不能否认，官僚制由于其深刻的历史地位，在短时间内无法被取代。 （四）政府流程再造没有形成一个完整的体系 由于政府流程再造在我国的起步和推行都比较晚，因此较之于西方发达国家而言，没有形成一个完整的体系进而来对实践进行指导，各个地方关于政府流程再造的发展参差不齐，没有从整体上协调和把握，实施过程比较随意，预算过程中存在着很多漏洞与不足，更没有一个科学的标准来加以衡量和评估其绩效。这些都是在政府流程再造过程中出现的问题，需要我们在今的推进过程中予以重视。 （五）缺少
11、制度法律规范、执行不到位 政府流程再造作为政府自身的改革，必须有法律和制度来加以规范，这是顺利实施的前提和基础。在西方发达国家，针对信息化的时代要求，6已经把电子政务和政府流程再造的相关理论和其在实施过程中的标准用法律的形式加以规范。在过去的几十年里，我国加大对法律法规的完善程度，形成了适合我国的基本的法律体系，但是从整体上来讲还不够完善，中间还存在着很多的空白有漏洞，尤其是关于电子政务方面的法律法规更是亟待解决，如电子政务相关法律和命令的修正与补充、政务实施过程中的公开透明问题、政府流程再造的体系制度化问题等。除此之外，还有一个执行力的问题，政策如果得不到有效的执行，那么再好的政策也只会变成
12、一纸空文，因此，政府流程再造过程中要加强对政策执行的监督。 四、抓住新契机，实现政务流程再造的新突破 （一）加快理论研究的步伐，转变传统的研究思路 由于我国政府流程的研究起步晚，因此关于此领域的文章较之于西方国家来讲就显得凤毛麟角，内容也相对单一，缺乏创新性和本土性研究。现阶段我国正处于政府流程再造的一个改革攻坚期，面临的困难要求我们加大对其研究的广度和深度，这首先要求国家应该从资金和技术等方面给予政策研究者和广大学者们更多的支持，从而引导他们把更多的精力和时间放到对政府流程再造的理论研究上来，促进理论研究的步伐。在此同时，政策研究者和学者们本着一个务实的态度，从概念分析转变到以研究政府流程再
13、造内在机理上来，把握政府流程再造的切入点，从借鉴外国经验为主到以现实和创新等多个维度去探索和挖掘真正适合我国政府流程再造的本土化新理论、新方法上来。 （二）全面塑造与提高政府再造的理念与意识 7官僚体制下的人们“按部就班”的工作，大部分人出于对自己切身利益的考虑，在面对改革时总是唯唯诺诺，固步自封，缺乏改革的意识，没有认识到改革对于整个社会进步的巨大推动作用。政府流程再造被看作是公共行政领域内的一次革命，那么要促使其顺利的实施，就必须从一开始就使组织内部的工作人员树立改革的意识，全面认识到其重要性。除此之外，对于政府流程再造的认识，不能单纯的把政府流程的再造等同于信息技术在政府原有工作流程中的
14、简单应用，必须认识到政府流程再造才是一切工作的中心环节，必须突破“技术决定论” ，真正深入到政务问题。 （三）打破原有体制的束缚，实现政府流程再造的体系创新 传统行政体制下的政府机构部门繁多，职能交叉等一系列问题使得政府流程在改革的过程中面临了很多问题，为了能让政府流程再造顺利的实施，必须打破原有旧体制的束缚，站在一个新的角度上来审视，建立政府流程再造的新体系。首先应该有一个常设机构起到指挥与协调的作用，从全局上对各级政府、各级政府部门的再造建设进行整合与协调。其次，制定出关于政府流程再造的总体规划与执行标准，同时允许在总体规划和执行标准的指导下指定符合本地区的具体的措施。再次，建立和完善统一
15、的政府流程再造经费预算体制。最后，政府流程再造的绩效评估体系建设。 （四）完善立法监督体系，实现制度创新 政府流程再造的实践发现，在实施的过程中存在着执行不到位、流程的梳理混乱、制度空位等一系列问题，这就要求我们从立法和监督的8角度去给予高度重视。尽管我们已经针对政府流程再造制定了较多的法律规范，但是，不能否认的是，随着政府流程的进一步深入，最初的法律规范已经不能当前过程中存在的问题，因此，必须进行相应的调整，或者是从新立法。除了立法之外，要通过第三方监察机构来对政府流程再造进行全程的监督，保障其在透明的规范的程序下运行。在制度创新中，可以探索和研究政府的代理委托制度，使政府流程再造实现成本收
16、益的最大化。 五、结论 政府流程再造作为一项浩大的工程与革命，不是一下子就能够完成的，它的实现需要经过一个漫长的过程，期间肯定会还会遇到很多我们意想不到的困难与坎坷，但是如果我们能够正确认识它存在的问题，重新审视阻碍其发展的主客观制约性条件，在实施的过程中把该落实的落实到实处，不断进行新的尝试，那么才能最终实现政府职能的正真转变。注释： 储济安，邹凯.基于 ESIA 方法的政府流程再造.中国信息导报.2005（3）. 拉塞尔M林登著.汪大海等译.无缝隙政府公共部门再造指南.中国人民大学出版社.2002. 参考文献： 1何珍.对政府流程再造的思考.法制与社会.2010. 2吕维霞，庞磊.论我国政府流程再造主要模式、影响因素及对策.9山东大学学报，2010（5） 3邓崧，刘星，张玲.现代公共管理理论下政府流程再造的路径选择.社会科学.2011. 4叶勇.政府流程再造：研究趋势与前沿问题.中国行政管理.2010. 5蔡立辉.电子政务：信息时代的政府再造.中国社会科学出版社.2006.
