1、1以案管部门为平台对检察机关纵向法律监督模式探索摘 要 案件管理部门是检察机关集中、统一化检察业务的重要窗口，其通过加强检察机关的内部监督，来增强检察工作的透明度和公正性，进而促进检察工作效率的提高。但从目前各地检察机关案件管理部门的建设模式来看，突出更多的还是检察机关内部的横向监督，而对纵向法律监督模式的探索却鲜有触及，可纵向法律监督模式的建立又是案件管理部门的重要环节，因此，如何借助于案件管理部门这个载体，进一步强化检察机关的纵向法律监督，既是案件管理部门的应有之义，也是提高检察机关办案水平的必要探索。 关键词 案件管理部门 检察机关内部监督 纵向法律监督 基金项目：本课题为 2012 年
2、天津市检察机关重点调研课题。 作者简介：天津市滨海新区塘沽人民检察院课题组，题组组长：孙贵彬，天津市滨海新区塘沽人民检察院副检察长。课题组成员：张力军，天津市滨海新区塘沽人民检察院监所科副科长；李杰，天津市滨海新区塘沽人民检察院助理检察员；刘倩，天津市滨海新区塘沽人民检察院助理检察员；秦向阳，天津市滨海新区塘沽人民检察院助理检察员。课题执笔人：张力军、李杰、刘倩、秦向阳。 一、案件管理部门职能定位的应然性分析 我国社会主义法律体系已经形成，人民对司法公平公正的期望值越来越高。时代呼唤检察机关必须强化法律监督，必须以改革为动力，必2须以改革工作机制、执法方式和监督方式为突破口。豍案件管理部门即是
3、我国检察机关开展机制创新的一项重要检察实践。根据高检院对案件管理部门的职能定位，各地检察机关纷纷组建的自己的案件管理部门，并制定了案件管理部门运行规则等规章制度。目前，全国 1500 多个检察院设立专门的案件管理机构豎，但在各地案件管理部门的成功经验中，均是在单独一个审级上进行试点探索，缺乏纵向互通式案件管理部门间的信息交互。由此案件管理中心纵向联系问题成为解决上下级检察机关或其部门进行监督的纽带。 对案件管理部门职能定位的理解不能一叶障目，管中窥豹，而应当用实践和发展的眼光来全面看待。积极尝试合理化、多角度拓展检察机关的法律监督职能，努力挖掘法律监督的实质，不断丰富法律监督的内涵，是案件管理
4、部门职能定位的不可或缺的探索。从高检院对案件管理部门的职能定位来看，加强检察机关的内部监督应当是案件管理部门的应有之义，但是检察机关的内部监督不仅仅是检察部门间的横向监督，而原则上应当包括两部分，即各级检察机关内部的横向监督，与上下级检察机关之间的纵向法律监督。检察机关内部的横向监督职能已经通过案件管理部门的设立得到了充分的体现，而上下级检察机关的纵向法律监督职能还应当进一步拓展。 检察机关承担着监督公安机关的侦查活动以及人民法院的审判活动重要职责，如何对二者进行有效的监督事关检察机关法律监督整体效果的优劣，因此，通过案件管理部门合理延伸检察机关的纵向法律监督职能，建立上级检察机关对下级公安机
5、关的直接法律监督模式，不但促进3各地检察机关积极行使法律监督职责，而且使案件管理部门的体制价值得到完整充分的体现。当然该直接法律监督，其实质是上级检察机关对下级检察机关工作的一种补充性监督，原则上依然是通过督促下级检察机关履行对下级公安机关侦查活动进行监督的职责，只有当下级检察机关的侦查监督程序出现职能障碍时，上级检察机关才径直启动对下级公安机关的侦查监督程序。 二、检察机关纵向法律监督模式的现状及分析 （一）检察机关接受监督的现状 根据宪法 、 人民检察院组织法 、 地方各级人民政府和地方各级人民代表大会组织法以及相关司法解释和我国的政治体制，人民检察院的纵向法律监督主要表现为三个方面：一是
6、接受权力机关人民代表大会的监督。人民检察院由人民代表大会产生，对它负责，并受它监督。这是由我的国政体所决定的。权力机关对检察机关的监督主要通过两种形式：一种是通过审议检察机关的工作报告的形式；另一种是通过个别监督的形式，对一些在本辖区具有重大社会影响的案件进行重点监督。二是下级检察机关接受上级检察机关的监督。最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。这也是检察一体化原则的必然要求。豏上级人民检察院对下级人民检察院的的监督大致可概括为三种形式：其一，行政事务管理权；其二，业务监督指导权；其三宏观指导权。三是检察机关受党的纪律部门的纪律监督
7、。各级党的纪律部门对于违反党的纪律的检察干警，依照党的章程和纪律，可分别给予警告、严重警告、撤销党内职务、4留党察看、开除党籍等处分。 （二）检察机关纵向法律监督现状分析 我国检察机关的监督模式既有来自上级检察机关的业务领导，又有来自人民代表大会的权力监督，更有来自党的纪律部门的政治督察。不管是业务的办理，还是权力的行使，抑或是政治方向的把握，都有相应的机制确保检察机关正确地行使检察权，可谓立体式、全方位、多角度。但是检察机关目前的纵向监督模式也存在一定的不足：一是检察业务的专业性较强，人大和党的纪律检查部门的监督缺乏一定的专业性，对于检察机关的具体业务难以进行有效的监督。再者，人大和党的纪检
8、部门主要通过接受申诉、举报以及评估社会舆论的方式来履行监督的职责，而无法进行经常化监督。二是上级检察机关的监督往往依赖于下级检察机关的汇报和诉讼相关人的申诉或举报等，主动性较差。三是以上两种模式的纵向监督均存在着实时性不强的缺陷，往往只是事后监督，而缺少事前或事中的监督。迟来的正义即非正义。事后监督只能算是保证公正的不得已手段，只有强化事前和事中监督，才能真正地体现监督真正的应然价值。 三、检察机关纵向法律监督模式的具体建构 （一）检察机关纵向法律监督的必要性和现实基础 从检察机关的宪法定位以及专业性上来讲，检察机关的纵向法律监督模式应当重点表现为上级检察机关对下级检察机关的监督，以人大和党的
9、监督为补充。案件管理部门的建立在纵向法律监督方面应着重凸显检察机关基本的监督职能，并通过一套成熟的机制来保证这种职能得到5顺畅的发挥。一方面借助于案件管理部门的技术支持，上级检察机关可以对下级检察机关办案过程中出现的违法乱纪的情况予以及时有效的监督，并责令整改，从而保证检察工作公平公地正进行；另一方面上级检察机关通过案件管理部门，及时对下级检察机关的业务数据进行多角度分析，把握下级检察机关的工作特点，推广成熟的经验，发现存在的不足，以便及时改进。同时，更好地发挥参谋助手的作用，从而有效加强检察一体化，促进决策科学化。豐 建立案件管理部门的纵向法律监督模式有着扎实的理论基础和丰富的实践基础。在理
10、论上，根据宪法和检察院组织法，上级检察院领导下级人民检察院的工作，最高人民检察院统一领导全国各地人民检察院和各专门检察院的工作。由此可见，上下级检察机关之间是领导与被领导的关系。原则上领导与被领导的关系除了业务上领导，还应当包括组织领导和思想领导。落实在具体的权力配置上，上级检察院领导下级检察院，这是院对院的领导关系，深入地来说是上级检察长或检察委员会领导下级检察长或检察委员会做出的决定。换角度来看，上级检察院的业务部门与下级检察院业务部门之间不存在直接的领导关系，但在实践中可以理解成为监督、指导的关系。据此，案件管理中心作为强化上下级检察院内部监督的数据平台成为可能。 近年来在实际工作中，全
11、国各地许多检察机关都率先进行了建立类似案件管理部门的尝试和积极的探索，成立了案件管理处、检察督导处等科处室，以便于本单位业务的集中、统一化管理，以提高检察工作的效率。作为检察院案件管理核心，检察机关办理的所有案件数据化处理，6打包整合成数据库，通过检察机关的数字化办公与全国检察专网进行数据流转，使上级检察机关对下级检察机关的实时有效监督成为了可能，也为案件管理部门的纵向法律监督模式的建立提供了有力的技术支持。 （二）检察机关纵向法律监督的原则 检察机关是宪法层面的法律监督机关，又是刑事诉讼法意义上的司法机关。因此，按照级别管辖的法律规定，考虑到学界关于司法属性权力相对独立行使的观点，以及保障国
12、家法律的确定性与安定性，上级检察院对下级检察院的案件进行法律监督或者指导应当掌握限度与原则。特别是以案件管理部门纵向关系为平台的基础上，上级院对下级院可以全面掌控并知悉案件内容的情况下，检察机关上级部门对下级部门监督模式的建立必须恪守相对严苛的原则。 1.必要性原则 上级检察机关对下级检察机关的监督，以必要性为前提，应充分评估履行监督的效果，防止以随意性、无节制性监督，变相干扰下级检察机关的工作，挫伤下级检察机关的工作积极性。 2.尊重性原则 上级检察机关的监督要充分体现对下级机关的尊重，对于工作上存在的轻微不足要进行善意的提醒，或以非正式行文的方式向下级机关提出指导建议，无涉原则性问题，一般
13、不对下级机关的工作进行强制性否定。 3.严格程序原则 上级检察机关对下级检察机关案件管理部门数据的查阅应严格按照7权限的设置行使，不得越权或者变相越权查阅。同时对问题的纠正应当严格依照法定程序进行，防止以权驱法，以令代法现象的出现。 4.公平效率原则 上级检察机关对其各下属检察机关的监督，要做到具体抽查随机化，随机抽查体制化，整体抽查均等化，均等抽查效率化，既能保证最大限度地实现检察工作的公平公正，又能促使检察工作的高质高效。 5.程序、实体监督分开原则 实体法和程序法的不同功能和特点，决定了对程序的监督和对实体法的监督应当运用不同的方式。程序属于既定的办事进程规则，具有稳定性，因此对于程序违
14、法与否的判断比较容易，对于程序的监督应当从严。而实体法具有一定的概括性，存在着较大的认识空间，因此对于实体法的监督应当从慎从宽。 6.办案人相对保密原则 无论何种级别的查询，只能查阅电子卷宗的案件信息时，而原则上不显示办案人姓名，仅必要时才可以透露具体的办案人姓名，以杜绝人情案、关系案以及报复陷害的发生。 （三）检察机关纵向法律监督对象与监督程序 关于检察机关纵向法律监督的范围上，要兼顾程序和实体两方面，但应当以程序监督为主，以实体监督为辅，同时根据程序和实体的不同，实行不同类别的法律监督程序。豑 1.对下级检察机关办理案件的程序监督 在程序监督上，根据程序违法的程度不同，案件管理部门的纵向法
15、8律监督可分为两种：一是对于一般性程序违规，上级检察机关可以通过下发工作指导建议的方式提醒下级检察机关自我纠正，下级检察机关根据工作建议认真纠正工作中存在的违法行为，并将纠正后的结果在案件管理部门的相关模块中进行公示，但无需单独向上级机关行文报告纠正结果。上级机关可以通过案件管理部门来了解纠正违法的情况，若是发现违法行为依然没有得到纠正，可以指令下级机关纠正，必要时在法律的范围内可以指定管辖。二是对于严重违反诉讼程序的情况，上级检察机关可以纠正意见的方式指令下级检察机关限期整改，要求下级机关不但将整改的结果以正式行文的方式向上级机关详细汇报，而且要将该案件各个诉讼阶段的审查情况报送上级机关。此
16、外，在必要的情况下不排除利用指定管辖来保证检察工作的顺利进行，同时该次纠正违法情况纳入绩效考核数据库。 2.对下级检察机关办理案件实体问题的司法属性监督 在实体监督上，根据上下级对案件分歧程度的不同，案件管理部门的纵向法律监督可分为两种：一是对于一般性案件分歧，上级检察机关不得干涉下级检察机关的检察工作。所谓的一般性分歧是指法定情况外的酌定情节上不同意见，原则上没有绝对的错与对，只是在自由裁量空间内的分歧。因此，此类的分歧是必要的，也是正常的，也是为了保证检察工作公平公正进行的重要体现，上级检察机关不应当对这类的分歧进行强制性干涉。二是对于案件有严重分歧的，可以发出工作指导建议，但不具有强制性
17、。所谓的严重分歧是指在法律规定不明确或者存在空白缺陷的情况下的不同理解，此类的分歧原则上也没有绝对的对错之分，9但由于上级机关属于领导机关，具有指导下级机关业务的权力和责任，因此在法律的模糊或者空白地带，听取上级机关的意见具有正当性。但是若下级检察机关坚持己见，那么上级机关可以通过审判监督程序来予以纠正，必要时还可以适用指定管辖，这体现的是正当程序原则。豒 3.纵向法律监督的权限设置 案件管理部门设置的目的并不是削弱检察长和部门负责人的案件管理职责。豓关于案件管理部门纵向法律监督模式的权限设置，要在检察长统一领导、各部门分工负责的现有检察体制下进行，总体上仍应突出检察长统一、全面领导全院检察工
18、作的地位，体现检察长的最终决策权和负责制，同时也应当充分重视检委会对全院检察业务的指导作用，并兼顾各科室职能的灵活发挥、职权的自由裁量。监督权限重点表现为两个方面：一个是上级检察机关对下级检察机关案件管理部门的查阅权，另一个是上检察机关对下级检察机关工作指导建议权或者强制执行权。查阅与建议具有以下四种表现形式。 第一，上级检察机关的检察长有权限查阅下级检察机关案件管理部门的所有数据，并可通过案件管理部门向下级检察机关发出电子工作建议。案件管理部门是检察机关的统一业务窗口，是检察机关履行检察职能的必要机制基础。因此案件管理部门对本单位的各科处室以及下级检察机关的案件管理部门具有在授权范围内的建议
19、监督权。电子工作建议应当经检察长签字，以案件管理部门的名义向下级检察机关的案件管理部门下发。 第二，各主管检察长有权限查阅下级检察机关其分管的相关部门的业务数据，并可通过主管检察长签字，以案件管理部门的名义向下级检10察机关的案件管理部门下发电子工作建议。 第三，上级检察机关各部门领导在主管检察长的授权下可以通过案件管理部门查阅下级检察机关其对口部门的业务数据，但无直接发送电子工作建议的权力，需草拟工作建议报主管检察长审批签字，并以案件管理部门的名义发送给下级检察机关的案件管理部门。 第四，对于上报检委会的疑难业务问题，以及检委会认为需要集体研究的重大业务问题等等，检委会可以召集各委员商议，集
20、体决定查阅下级检察机关案件管理部门数据的，交由检察长执行，并适用检察长查阅下级案件管理部门数据的权限设置规定。 上述查阅权限的设置，无论是何种级别的查阅，均是仅具有数据查阅权，而不具有数据修改权，数据的修改只能由本单位的案件管理部门来实施。 4.检察机关纵向法律监督的方式 根据各级检察机关的职能分工不同，可采取一般性监督和重点监督相结合方式。一般性监督，又可理解为定期抽查性监督，以月度或者季度为周期，随机抽查案件，进行专门性的检察监督。最高人民检察院可以随机抽查全国检察机关案件管理部门的电子卷宗，包括已办结案件和正在办理的案件，就诉讼程序和法律的运用进行复查和跟踪审查。各地上级检察机关对下级检察机关的案件管理部门拥有采取同样监督方式的权力，但是该种监督依然是原则上不对下级检察机关的业务工作进行过多的干预，而且对于随机的次数也应当控制，以保证下级检察机关工作的自主性。所谓重点监督，又称规制性监督，是指各级检察机关根据各
