1、1运用人民调解机制化解中小企业劳资纠纷的反思和完善摘 要 人民调解法自 2011 年发布实施后，人民调解机制地位日益重要。在我国中小企业劳资纠纷多发的现实情况下，人民调解委员会以灵活便捷、成本低廉等优势，促进劳动争议及时有效处理，构建和谐劳动关系。然而，受人民调解的传统影响，它缺乏经费保障，调解员整体素质不高、缺乏专业知识。对此，结合本课题组实地调研、分析，国家应该引导其发展专业性的调委会，集合社会资源，多种方式壮大调解员队伍，化解基层中小企业劳资纠纷。 关键词 人民调解机制 人民调解委员会 劳资纠纷 中小企业 基金项目：本文系中南财经政法大学 2012 年国家级大学生创新创业训练计划项目重点
2、立项成果（项目编号：GCX121052024，课题成员为吴艳亭、黄晓原、杨影叶、龚思源、代安妮。 作者简介：吴艳亭，中南财经政法大学法学院 2010 级本科生，研究方向：民商法。 中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）06-128-03 调解曾一度不被重视， “大调解”政策的提出又引起了人们对这种古老的纠纷解决制度的关注，在新的历史条件下展现其新的活力。不同于人民调解的传统领域，如婚姻家庭纠纷，应用于劳资纠纷上的调解机制2在近几年才只是刚刚起步，在发挥重大作用的同时，更需要针对劳资纠纷，尤其是中小企业劳资纠纷的特点，进一步予以建设和完善。 一、人民调解制
3、度的历史和现状 （一）人民调解制度历史沿革之简述 人民调解制度在近代的发展可以追溯到革命战争时期，新中国成立之后先后颁布了一系列法律、法规、规章及其他规范性档，逐渐规范了人民调解制度的运行。 早在 1989 年国务院就颁布了人民调解委员会组织条例 ，以行政法规的形式肯定了人民调解委员会的组织形式。2002 年最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定规定了人民调解协议的民事合同性质。2002 年人民调解工作若干规定增加了人民调解的组织形式，统一了各种文书。2002 年中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见的通知和 2007
4、年最高人民法院、司法部关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见进一步强调了人民调解的重要性。2004年最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定确认了“委托调解”和“邀请调解” 。2009 年最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见规定了“诉前（委托）调解” ，并确立了司法确认程序。2011 年最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定 ，进一步规范了人民调解委员会调解达成的民事调解协议的司法确认程序。2011 年民事案件案由规定则规定了“请求确认人民调解协议效力”这一案由。 3我国于 2011 年 1 月 1 日实施了中华人民共和国人民调解法 。
5、该法沿袭了传统上的人民调解体制，而从全球“ADR 运动”发展状况上看，没有涵盖现代调解制度应有的调解领域，仍保持了政府控制的色彩，但在突出调解优先、强化保障、增强调解灵活性以及赋予调解协议效力等方面还是有重大发展。作为基层人民调解组织的人民调解委员会，具有大众性与广泛性等特征，并以其遍布城乡、网络密集的优势深入群众，及时有效地调解老百姓的基层纠纷。因此，由于劳动争议是一类常见、多发的基层纠纷，中央和地方都已将人民调解委员会明确指定为处理劳动争议的重要力量之一。 （二）人民调解制度现状之简析 我国调解发展的动力从何而来？按照德国学者柯武刚的观点，人们行为的动力无外乎源自“爱、命令和自我利益” 。
6、 中国当前调解制度，则正是通过自上而下的命令强制推行的，换言之，命令是人民调解制度的直接动力。 “依靠强制的动力机制具有重大的缺陷，及掌权者往往不具有运用所以可用资源所必需的知识，而受强制的人们则在可能偷懒不受惩罚的时候尽量敷衍塞则。 ” 确实，也许只有在自我利益和自愿行动的激励机制相结合的条件下，也就是在市民社会大环境下，我们才会发展起现代调解制度。 作为替代争议解决方式（ADR）之一的调解制度，避免了司法制度于当事人而言所无力承担、无法接近的过度制度化的被动状态。一些学者指出了这样的事实调解在许多国家已经不再是选择与否的问题，而正日益成为一种主流纠纷解决方法，并成为法律制度的有机组成部分。
7、4它实际上拓展了人们关于纠纷解决的视野。 调解从一项生活技能发展成为一个职业、一个制度尽管许多人对此颇有微词，但是国际上持续增多的调解认证标准仍反映出调解制度良好的发展趋势。中国的调解深受自身法律传统、社会和文化的影响，成为一种流动着的制度。 二、人民调解委员会在中小企业劳资纠纷中的优势 人民调解是我国法制建设中一项独特的制度，历史上也是我国传统纠纷解决机制的重要组成部分。它具有深厚的群众基础，长期实践中形成了一定的实践基础，相对于和解等纠纷解决机制具有第三方主持、调解中立、处理快捷等优势。在现有法律制度下，通过人民调解委员会这个相对独立的第三方介入中小企业劳资纠纷的处理，无疑是目前非诉讼解决
8、劳资纠纷良好方式。 （一）劳资双方理性对话的平台 引发劳资纠纷的直接原因往往是劳动者的工资、良好劳动条件等得不到实际保障且缺乏及时的救济。劳动者处于弱势地位，一方面，劳资双方的社会地位不同。中小企业聚集的广大的外来工和农民工文化层次较低，社会地位不高，是社会的弱势群体，对社会政策制定的影响力小。另一方面，企业内部的调解机制不完善，劳动纠纷处理和沟通管道不畅，尽管成立了劳动争议调解中心，但未能充分发挥作用，导致劳资纠纷不能化解在萌芽状态。因而，必须建立高效的劳资纠纷处理机制，充分发挥人民调解委员会，尤其是专门的劳动争议人民调解委员会的作用，使劳资纠纷得以理性地化解，也促使企业在此机制的约束下自律
9、。 5（二） “短平快”的纠纷解决方式 中国现今的劳资纠纷主要集中在中小企业中，劳动者较难寻求迅速的司法救济，人民调解委员会能成为有效的补充。纵观近几年的中国劳动统计年鉴统计，非公有制企业劳资纠纷数量占绝大多数，主要是由私营、三资、乡镇企业和个体户侵害职工合法权益所引发的劳资纠纷。当中不少老板为牟取高额利润，竭力压低劳动力成本，甚至故意违反劳动法律法规，如不履行劳动合同、随意解雇职工、克扣或拖欠职工工资等。 部分外来务工人员从事季节性工作，或者不长期在同一单位工作，工作时间只有一年甚至半年，纠纷标的额较低。如果使用仲裁、诉讼程序，他们将会耗费大量的时间成本以及在工作地吃住的生活成本，到最后极可
10、能出现所得工资不足支付必要费用的情况。本课题组调研发现，他们大都倾向于以调解的方式来解决此类纠纷，尽可能避免耗时长、成本高的诉讼方式。 人民调解的优势在于人民调解委员会的法律地位和其调解协议的效力。 人民调解法等相关法律法规，给人民调解解决劳资纠纷提供了强有力的法律保障，巩固了独立第三方的地位。在此基础上，保障双方调解自愿、地位平等。人民调解委员会给劳资双方提供了协商交流的平台，凭借比较中立的地位，公平、公正地调解纠纷，进而保障双方的合法权益。人民调解的公益性以及快捷便利的程序，使解决纠纷的成本显著降低，成效更加突出。 三、人民调解工作中面临的现实问题 6调解的发展与其它任何一项法律制度一样，
11、其发展必然受周边要素直接或者间接的影响。 （一）企业劳动争议调解委员会制度：组织萎缩、制度瘫痪、名存实亡 企业劳动争议调解委员会是我国劳动法上的劳动争议基层调解组织，其在中小企业调解劳资纠纷中衰败的原因是多方面的。 1.制度自身缺陷是根本原因。好的制度不一定能在现实中运作成功，缺陷主要有：立法定位偏低使其变得可有可无；依附于企业和工会使其自始缺乏调解人当然应该具有的独立性和中立性；调解组织构成人员的素质和专业使其难以胜任复杂多变的劳动争议调解工作；调解协议缺乏强制执行力使其丧失了当事人对其的信任。 2.市场经济体制改革的基本完成是其衰败的时代背景。企业劳动争议调解委员会制度的重建起步于上世纪
12、80 年代，是计划经济的产物。而在市场经济条件下，企业是市场竞争的主体，它主要目的甚至唯一的目的就是营利。面对商海沉浮的残酷竞争，中小企业大多无力担负组织企业劳动争议调解委员会，提供办公地点和运作经费带来的的额外负担。而对于企业内部调解组织而言，大多不会积极地、公正地介入劳动争议的处理。 （二）调解经费保障不足 调解经费保障不力，是人民调解委员会反映得最多、最强烈的问题。由于相关法律法规对经费的保障都只是倡导性、引导性的，给予各基层政府较大的自由裁量权，导致了以领导主观意愿来决定人民调解经费多7寡的现象。加之人民调解带给社会的是隐性的政治、经济及相关意识形态上的收益，而非直接的经济利益。在这个
13、过分强调 GDP、急功近利的社会风气下，人民调解工作易被忽视和边缘化。 （三）调解员队伍结构不合理 调解员队伍结构尚待优化，这是人民调解工作面临的难题。聘任的人民调解员普遍存在着“三低一高”的现象 ，即文化程度低、法律知识低、调解技能低、年龄高。这些人民调解员多凭传统的说教方式来化解纠纷，知识更新难，难以适用当前法治社会人们渴求运用法律客观、公平、合理地解决纠纷的需求。 在本课题组的实际调研过程中，如孙文浩工作室 这样的，以优秀退休法官作为专职调解员的现象也确实较为少见。 此外，兼职为主、专职为辅的人民调解员队伍构成不能满足社会的需求。 目前，人民调解员中绝大部分为兼职人员。人民调解员的兼职身
14、份，大大分散了他们的精力，导致他们难以把人民调解工作做细做精，难以发挥人民调解的宣传、教育等功能。同时，人民调解员的兼职身份也使人民调解与行政调解的界限趋于模糊，弱化了人民调解的社会作用，在某种程度上可能影响了人民调解的社会公信力。 （四）劳动纠纷调解机构未分化 劳动争议机构未分化，工作缺乏规范性。长期以来，人民调解委员会以调解婚姻家庭、邻里争议等常见性、多发性纠纷为主要调解工作职责，调解劳动争议并不是人民调解委员会的传统重要工作内容。为了稳8定现代社会关系，有必要对劳动争议调解的相关机构职能进行细化，提高工作规范性。 四、人民调解在中小企业劳资纠纷处理中的合理定位与对策建议 调解虽然在我国有
15、着悠久的发展史，但调解基础理论比西方国家更薄弱些，对既往调解经验缺乏体系化的整理，对当代的调解知识也缺乏必要的总结。在社会转型、法律全球化和科技进步的大背景下，我们要重新认识和定位调解，以顺应由国家社会向市民社会的转变，而不是相反。这样，就必须认真对待和落实反映现代调解程序本质的当事人自治、调解员中立、程序性（而非实体性）导向等诸原则。 第二，是要正确认识国家和社会在调解方面的分工。中国社会转型的结果是社会主体的自主性和自治性都大为增强，把一部分解纷资源从国家体制中剥离出来交给社会。这对减轻司法压力和促进市民社会的构建都是极有意义的。 第三，除了意识形态、传统惯性外，完善我国调解制度还要充分考
16、虑法系传统惯性的作用。法系是决定调解模式的主要因素，而我国属于大陆法系传统，采“规范出发型”而非“事实出发型”的民事诉讼逻辑。这样，在选择调解模式上我们就不得不考虑现行诉讼制度、费用制度、政策措施、财政保障、调解员资质、交付调解等要素。 （一）整合资源，建立行业性劳动争议人民调解委员会 劳动纠纷专业性强、劳动法律法规体系内容繁复，实用性、政策性强，作为群众性组织的人民调解委员会难以很好地承担调解工作，必须建立行业性专业人民调解委员会，专门从事特定行业（领域）矛盾纠纷9的调解。 民间纠纷涉及面日益广泛，对调解纠纷所需的行业性专业性知识提出了更高的要求。本课题组实际调研了解到，武汉市武昌区已经于2
17、011 年成立了 8 个行业性专业人民调解委员会 ，其中包括劳动争议人民调解委员会。湖北省司法厅全市行业性专业人民调解委员会建设情况调研报告中对此有明确的说明。 调解组织的独立性、中立性是调解组织获取当事人信任的前提条件；调解组织的专业性和权威性是调解组织胜任调解工作的必要条件。 （二）循序渐进，建立并完善合理的经费保障机制 针对人民调解组织经费不足的现状，应加强对人民调解组织的财政支持，保证人民调解组织得到正常的运行，改变其“有牌子，无场所；有机构，无人员”的窘迫局面。要解决人民调解经费瓶颈，引导社会组织、个人以捐赠、支助等形式参与人民调解，加大社会资金对人民调解的投入，逐渐建立“国家引导，
18、社会运行”的经费保障机制。 （三）劳动争议调解委员会调解人员的任职资格 目前兼职为主的人民调解员缺乏专业知识，难以应对当下倾向于在基层以调解方式解决的劳资纠纷。一方面由于劳资纠纷专业性要求高，调解员难以在短时间内熟悉相关法律规定和相应的处理程序；另一方面是薪资水平不高，换言之，虽有人民调解法所规定的给予调解员一定的生活补贴和奖励，但数额较低，使得人民调解员的队伍无法吸引高学历的青年一代。 调解专业化原则是西方市场经济国家劳动争议调解的基本原则之一。调解专业化主要体现于调解人员的专业化。因此，对调解组织构成人员，10应该规定比较严格的任职资格和考核资格。当然，在条件不具备的情况下，可以考虑吸收有
19、经验的人民调解员到新设的劳动争议调解委员会之中。 五、结语 调解方式解决基层劳资纠纷，凭借其独有的优势，已经逐渐发展为一种趋势。但是，传统的人民调解委员会在这一趋势中呈现出不可忽视的不足之处。为此，有必要建立专业性的劳动争议人民调解委员会。在针对具体的运行机制问题上，首先，应该有经费上的保障和支持，逐步提高调解员的工资水平并增加相应的奖励机制。其次，可以采用颁发调解员资质证，定期进行监督评审以保障调解员队伍的素质。再次，积极创新，以多种方式充实人民调解员的队伍，鼓励优秀的人才加入队伍之中。 注释： 高翔.董淑敏.基层组织化解纠纷机制的实证分析以人民调解制度为切入点.今日中国论坛.2013 年 01 月 25 日. “ADR”指替代争议解决方式，是以诉讼以外的多元解决方式替代诉讼解决纠纷的方式总称。 德柯武刚著.史满飞，韩朝华译.度经济学社会秩序与公共政策.商务印书馆.2000 年版.第 70 页。 澳娜嘉亚历山大主编.王福华等译.全球调解趋势.中国法制出版社.2011 年版.第 9-10 页. 孙德强.中国劳动争议处理制度研究.中国法制出版社.2005 年版.第
