1、对政府投资项目管理问题的一些思考【摘 要】随着我国城市化进程的加快，全国各地城市建设也在蓬勃发展， “代建制“模式陆续在全国各大城市进行试点；近年来，南京市也在不断的加强城市区域的规划和发展，而代建制在南京“试水”已经有十余年的时间了，在城市化进程快速发展的今天， “代建制”已成为未来政府投资的一种趋势。 【关键词】政府投资；代建制；问题；对策 1、我国政府投资项目管理模式的现状 1.1 工程项目指挥部型 政府投资工程项目的指挥部管理模式是指因项目而设一个临时的行政管理机构，该机构一般由政府的一个或多个相关部门构成，代表政府行使业主职能。 该模式产生于计划经济时期，指挥部领导下的横向联系部门过
2、多，容易造成沟通不力，增加管理成本。因此，目前仅一些大型的公共建筑、市政工程以及环境治理工程仍沿用此种模式，因为这些工程投资大、周期长、跨越多个行政区域、涉及的配套建设内容复杂，需要各方的通力协作，因此专门成立指挥部现场协调工程建设。 1.2 政府采购型 政府投资工程项目采购是各级政府使用财政性资金进行建筑安装工程、室内装饰工程及公共基础设施工程的总承包、勘察、设计、设备供应等，是政府购买商品对生产对象进行加工以满足公共服务需求的过程。与其它政府采购项目相比，政府投资工程项目采购具有采购周期的长期性和采购内容多样性的特点。有利于政府以此为手段对经济进行宏观调控，长期执行有益于不断积累经验、节约
3、资金、提高政府工作效率。但是要使政府采购充分发挥上述优势，必须增强其透明度，引入严格的监督机制。 1.3 项目法人责任制型 按照国家计委关于实行建设项目法人责任制的暂行规定要求，经营性建设项目必须组建项目法人。项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值，实行全过程负责。项目法人责任制的实行有效地扭转了在计划经济体制下的非专业性、临时性、行政管理型的筹建处或指挥部式的项目管理模式，有利于明晰产权关系、突出法人地位，建立有效的约束机制，提高了工作效率和质量，完善了市场机制。 1.4 代建型 这是最近几年随着改革的不断深化，我国各省市、地区
4、通过探索而出现的对政府投资项目的新型的管理方式。所谓“代建制” ，是指政府通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位（代建单位） ，负责项目的投资管理和建设实施的组织工作，严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付使用单位的制度。代建制可以分为政府机关型、事业单位型和企业型。政府机关型，即由政府主管部门直接负责工程项目建设管理，建设、管理一体化；事业单位型，即政府设立专门的事业单位，从事建设工程的管理；企业型，即在项目计划确定以后，由有关政府部门委托一家企业代行业主职能，由该公司负责全过程的建设实施。 2、三种代建制模式分析 2.1 上海模式 上海政府投资工程管理体制改革自 2001 年启动，
5、根据投资、建设、管理、运营四分开的原则，上海重点开展工程建设项目“代建制”工作，先后出台关于推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实施意见和上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定 ，提出建设交通系统政府投资项目建设管理体制改革实施方案，实行“政府、政府所属投资公司、工程管理公司”的三级管理模式，通过这种模式实现政府投资职能、投资管理职能、工程管理职能的分离。上海模式中，政府、投资公司、代建单位的权责一致，均在界定的职责范围内，根据国家建设法规、条例和基本建设程序行使权力，履行责任。政府的职责主要包括项目决策、市场选择、监管、评估、市场管理与培育等几个方面。法成立具有独立法人地位的项目法人
6、作为投资者（业主） ，通过市场逐步培育工程管理公司作为代建单位。 2.2 重庆模式 重庆早在 2000 年就开始大力推进政府投资工程管理方式的改革，实行“代建制”试点工程已有十多项，从已完工的项目看，无一“超概算” ，无一不按期完工。2003 年出台重庆市政府公益性项目建设管理代理制暂行办法 ，这标志着重庆模式已从实践中成长，从个案工程试点一步步走向制度化、规范化运作。目前，重庆市在指定由城建发展公司代理项目建设管理的同时，也在培育市场和走市场化道路上作出积极探索，已开始经过公开招投标程序选择代建单位。重庆市还设想将城建发展公司组建成工务局，对非经营性政府投资工程进行相对集中管理。 2.3 南
7、京模式 2004 年南京市先后对中山陵环陵路拓宽改造和快速内环西线南延两项工程的项目管理进行公开招标，经过严格招投标程序，目前两大项目的建设和前期工作顺利开展。这标志着委托专业单位对政府投资性建设项目进行管理的“代建制”模式在南京市成功“试水” 。 南京市政府制订了南京市政府投资项目代建制管理办法 ，加强对重大项目资金和工程质量管理的全过程监督，积极探索运用现代科技手段跟踪监督政府投资项目，尤其是交通、城建等重点项目的实施。 2.5 代建制推进过程中遇到的主要问题 虽然近年来代建制开始全面推行，但总体上看仍处于探索和完善阶段，由于思想认识不统一、规章制度不完善、实践经验不足等原因，在实施过程中
8、遇到了一些困难和阻力。 1）代建单位的法律地位有待明确，与使用单位的责权利关系需要进一步划清。从目前情况看，代建单位的法律地位不明确，在办理各种工程建设手续的过程中，其身份难以被有关行政管理部门认可，造成工作被动。代建单位与使用单位的职责、权利和义务的划分还不清晰，代建合同的签订方式和内容很不规范。另外，有些使用单位对于代建工作存在一定的抵触情绪，不是自觉自愿接受项目代建，在代建过程中或是不积极主动配合，什么事都不管；或是不愿放弃自己的权力，过多干涉代建单位的正常工作。 2）代建市场尚待培育，缺少水平高、专业性强的代建主体。目前，从国家到地方对代建单位的资格条件和市场准入要求比较模糊，对代建单
9、位的资质认定、等级划分等没有明确的标准和依据。代建市场处于发育期，代建主体少，尤其缺少经验丰富、水平高的代建企业，还未形成良性的市场竞争。 3）代建服务计费无明确规定，标准偏低。目前各地的代建取费标准大多是参照建设单位管理费的标准来执行。但建设单位管理费与代建服务费相比存在较大差异，不包括代建单位必须支出的工资、税金以及应该获得的合理利润等内容，因此费率偏低，不利于吸引优秀企业参与代建。 4）代建单位激励机制有待完善。许多地方对于代建项目节约投资进行提成奖励，其目的是鼓励代建单位千方百计控制投资、节约建设资金。但在实施过程中，这一规定有可能对代建单位产生误导，诱使代建单位为赢取节支奖励而偷工减
10、料、降低建设标准，从而使工程质量难以得到有效保证。另外有些使用单位总是要求代建单位要尽量用完批准的投资，使两者之间产业利益冲突，造成工期拖延。 2.6 完善政府投资建设项目代建制的对策 1）完善相关法律制度 代建制的法规建设严重滞后于实践，特别是缺乏权责界定明确的全国性指导法规。政府有关部门应积极组织力量，重点加强立法调研，尽快研究制订统一、全面、完善的代建制法规规章。通过这些法规及相关配套政策，对代建制市场的开放、监管主体、代建制单位的设立条件和资质审查、代建制的适用范围和实施程序、代建制管理项目的风险评估与控制、代建制项目的业绩评价等方面做出明确规定。 2）明确代建项目的范围 从大的概念来
11、说代建制是一种委托代理建设方式，而在具体实施过程中，其形式却应该是多种多样。有全权委托、有部分委托，甚至还有假委托。业内人士普遍认为，比较彻底的代建制应该是全权委托，也就是代建单位对工程项目的组织实施进行全过程的管理。 3）明确参与代建制各方的主体地位 政府、业主、项目管理企业、承建商、使用单位（运营单位）五大主体之间的关系应该是：政府成立城投公司作为项目业主，政府主管部门负责对建设工程项管理市场进行监管；业主按招商合同选择项目管理企业，并负责投融资和建设资金管理，接受财政部门审核；项目管理企业按合同负责项目的建设管理，并接受政府和业主的监管；承建商按合同负责项目的设计施工和材料采购等工作，并接受项目管理企业管理；使用单位（运营单位）最终使用（运营）竣工后的项目，并在使用（运用）过程中接受政府和业主监管。 4）建立严格的代建委托制度 必须建立一整套制度，包括：市场准入制，对代建企业的进入设置一定“门槛” ；招投标制，对代建企业的选择应采用招投标制；信用一记录制，建立代建人的代建记录；行业管理制，促进整个建筑领域的行业管理，从而扼制因不正当竞争所产生的职务犯罪案件。 3、结语 通过对各地”代建制“模式下的政府投资项目管理的研究发现，虽然”代建制“的模式在各地取得了一些成功，但是由于这种模式不够成熟，就需要我们不断的总结各种模式的优劣，探讨出一种适合当地的”代建制“模式。
