1、公共政策视角下的农民工社会保险问题分析【摘 要】北京市出台了一系列农民工社会保险政策，并形成了一套较适合农民工的制度模式，但其实施效果并不理想。基于此，本文从制度现状出发，以政策分析的视角对农民工社会保险政策的制定、执行、评估、监控等四环节予以分析，并提出了相应的对策思考。 【关键词】农民工；社会保险；政策过程 农民工是城市化建设中形成的一支新型的劳动大军，为城市的经济社会发展做出巨大贡献。国家统计局数据显示，2012 年农民工总量已经达到 2.6 亿，越来越多的农民工进城就业，其社会保障状况却长期受到忽视，雇主为农民工缴纳养老、医疗、失业、工伤保险的比例仅仅是14.3%、24%、16.9%、
2、8.4%。另据相关统计，北京市农民工总量 2010 年已超过 500 万，并保持以每年 50 万人左右的速度增长，其社会保障压力是巨大的，研究农民工社会保险制度实施也更具现实意义。 一、北京市农民工社会保险制度现状 在现行的社会保险制度中，北京市相继颁布了农民工养老保险实施的暂行办法 外地农民工参加工伤保险暂行办法 外地农民工参加基本医疗保险暂行办法 ，2012 年，北京市人社局又下发通知，将农民工医疗保险纳入城镇职工医疗保险体系。就养老保险看，规定养老保险费由用人单位和农民工个人共同缴纳，分别以上年职工月最低工资的 19%和 8%缴纳，农民工达到法定退休年龄后，个人账户一次性全额支付。医疗保
3、险由用人单位缴纳，个人不需缴费，用人单位以上年本市职工月均工资的 60%为基数，按 2%的比例缴纳保险费，农民工与城镇职工享受同等的基本医疗保险待遇。工伤保险方面，用人单位可先行为农民工参加工伤保险，根据农民工上年度月均工资为基数缴纳工伤保险费，并视工伤程度支付待遇。 可以看出北京市的农民工社会保险制度走的是城镇职工社会保险路径相同的模式。彭宅文、乔利滨（2005）将其认为是直接扩面的社会保险项目，吕学静（2008）认为北京市农民工社会保险依赖城镇职工社会保险制度的路径，实行的是缴费水平低于城镇职工的“双低模式” 。张瑞凯（2011）称这种模式为“独立衔接”模式。 二、农民工社会保险政策影响分
4、析 一项社会保险政策的出台实施会产生一些预期的、非预期的影响，我们引入政策评估的侧面影响模型来对农民工的社会保险进行评估。 （一）对社会保险覆盖面的影响 在 2001 年及 2004 年颁布了农民工参加养老、医疗保险的规定后，根据 2005 年吕学静教授对北京城区农民工社会保险的调查显示，没有参加任何一项社会保险的农民工占 74.7%，有 91.0%的受访者没有参加工伤保险；有 82.5%的受访者没有参加城镇社会医疗保险2，养老保险的参保率同样很低，绝大多数农民工还没有参与到社会保险中来。而在 2013年首都经济贸易大学农民工进城就业问题课题组的一项研究显示，城镇养老、医疗、工伤保险的参保率只
5、有农民工调查总体的11.5%、9.2%、42.9%，通过访谈进一步了解到，没有参加社会保险的农民工普遍反映企业不给缴纳社会保险、不清楚如何办理、费率过高是主要原因。我们发现，农民工参加社会保险的情况并没有好转，参保率仍然偏低，农民工的社会保险政策处于低效运行中，政策的执行效果不容乐观。 （二）对与其他社会保险制度衔接的侧面影响 农民工的流动模式大致可分为农村到城市、城市到农村、城市到城市等几种模式，在制度设计上，对跨省区转移就业的农民工，只能转移个人账户资金，而很难转移属于自己的统筹利益，这样，农民工只是为城镇社会保险基金做了积累的贡献却没有享受到社会保险的实惠。同时各地对农民工实施的政策不一
6、，其缴费基数、比例有很大差别，农民工在参加北京市社会保险后难以与其他统筹区域的社会保险有效对接。即使回到农村，也难以与目前实施的“新农保” “新农合”进行合理衔接。 （三）对农民工个人的侧面影响 农民工的养老医疗保险分别以职工月最低工资、月平均工资的 60%为基数参加，降低了农民工的参保成本，有利于真正实现农民工的社会保障权益。由于外地来京务工的农民工大多从事于家政服务、保安、快递运输等低端岗位，其工资水平相对较低。对就业稳定的农民工来说，目前的参保标准确实可以起到降低其本身参保成本的作用，但是对于那些就业不稳定、流动性强的农民工群体，如果按照目前实施的标准缴纳社会保险费，必然会导致其现实收入
7、的减少，尤其是对于年轻的农民工，他们更多的愿意牺牲参保而获得更高的现实收益，从而导致了年轻农民工的参保率始终不高。 三、政策过程角度的原因分析 安德森的公共决策一书中将政策过程的功能活动划分为五个范畴：问题的形成、政策方案的制定、政策方案的通过、政策的实施、政策的评价3。借鉴国外学者的观点，我们可以从政策制定、政策执行、政策评估、政策监管这四个环节来分析农民工社会保险所出现的问题，主要有以下几方面的原因： （一）政策制定存在不合理性 从政策制度本身来说，对在京农民工这个流动性较强的群体，制度要求的缴费费率过高、社会保险关系转移接续难、累计缴费 15 年的门槛难以逾越，成为影响农民工参加社会保险
8、积极性的重要原因，目前的制度设计主要针对的仍是在京就业稳定的农民工群体，政策制定并非适合所有的农民工，那些流动性较强的农民工没有实际纳入进来。 （二）政策运行缺乏有效性 在政策的执行上看，现实中“上有政策、下有对策”等政策执行失控现象屡见不鲜4。政策执行受到很多外部因素影响，首先是目标团体的态度，如果社会保险政策能够增加农民工自身的利益，必然会提高政策的接受程度，反之阻碍政策执行。现阶段实施的社会保险政策在一定程度并没有被农民工普遍接受，增加了政策执行的非有效性。另外农民工很难及时了解到有时效的政府公开信息，很难掌握到相关参保流程标准，出现政策执行的障碍。 （三）缺乏对政策的评估过程 政策评估
9、是发现问题、解决问题并进一步优化政策的重要手段，目前我国对农民工社会保险政策的评估相当不完善甚至处于缺失的状态，评估受到较多人为因素的影响。评估的缺失意味着错失发现问题进而解决问题的机会，缺乏评估便不能判断农民工社会保险政策的合理性和有效性。 （四）政策监管不完整 在政策的制定、执行、评估等环节中，农民工社会保险政策方案难免由于信息不对称或意外事件而不完善、被误解曲解，政策的监管就显得尤为必要。在涉及农民工社会保险的各项政策规定中，并不缺少对用人单位逃避参保的处罚规定，但在实际操作中，监督普遍缺乏效力，大大降低了农民工社会保险政策的运行效率，也使农民工参保率低的问题始终得不到解决。 四、对策建
10、议 （一）制定适合农民工的社会保险政策 要把制定农民工社会保险政策的出发点真正放在维护农民工合法权益保障农民工的生活这一点上，综合考虑政府、企业和农民工的现实情况，同时重视相关研究机构、农民工等相关群体的意见以及实施反馈。目前分类保障仍是一条现实可行的路径，对就业稳定的农民工继续推行现行制度，并逐步纳入城镇职工社会保险体系中；对流动性强的农民工，建立低费率的过渡性的社会保险，同时解决好农民工社会保险的转移接续问题。 （二）增强政策执行的强度和效率 要着力解决农民工最迫切的工伤保险和大病医疗保险问题，将农民工纳入工伤保险范围及城镇职工医疗保险体系中来，逐步解决养老保障。此外，政府应该加大财政投入
11、、人力资源以及信息资源投入，建立农民工的综合信息服务平台，为农民工了解社会保险政策提供沟通途径，并通过管理信息化提高政策执行的效率。 （三）拓宽农民工社会保险政策的评估渠道 我国对农民工社会保险政策的评估仍处于缺失状态，一项政策的出台难以通过评估机制来发现问题并提出有效的优化方案，公众参与政策的积极性未能得到充分的关注与重视也会影响政策的评估。要加大对社会保险政策制定和实施的公共宣传，拓宽评估的渠道，让更多的农民工参与到社会保险政策的实施中来。 （四）健全农民工社会保险政策的监控机制 健全法规体系，加强立法工作并用法律规范政策过程和制度程序，同时加大执法力度，对不按规定与农民工签订劳动合同并逃
12、避参保的用人单位依照法律程序予以处罚。另外加强社会监督也是政策监控的重要手段，广开监督渠道，通过信息反馈保证农民工各项社会保险制度的高效运行。 参考文献： 1王瑞祥.政策评估理论、模型与方法J.预测，2003 年第 3 期. 2吕学静.城市农民工社会保障问题的现状与思考以对北京市部分城区农民工的调查为例J.学习论坛，2005 年第 12 期. 3潘毅，高岭.中美公共政策评估系统比较及启示J.甘肃行政学院学报，2008 年第 5 期. 4尹炜.公共政策分析视角下的进城农民工就业促进问题研究D.陕西：西北大学，2011. 5吕学静，王增民.对当前我国农民工社会保障模式的评估J.劳动保障世界，2008 年第 2 期. 6彭宅文，乔利滨.农民工社会保障的困境与出路政策分析的视角J.甘肃社会科学，2005 年第 6 期. 7谭寒.我国农民工培训的公共政策过程分析D.天津：天津理工大学，2010. 作者简介：马鑫鑫（1990-） ，男，首都经济贸易大学硕士研究生。
