1、规范行政指导制度之我见摘 要 行政指导以其非强制性而成为现代各国施政的中心。本文从在我国实行行政指导的客观必然性及作用入手，分析了其目前实施的现状，提出几点规范我国行政指导制度的看法，以供磋商。 关键词 行政指导 转变政府执政理念 程序控制 中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）07-144-02 一、我国实行行政指导制度的客观必然性 在现代社会，随着民主、法治、人权等观念的深入人心，传统的“命令与服从”的行政模式已不能适应社会的实际需要。而我国社会主义市场经济从本质上看乃是一种民主性凸显且日益增强的经济，这必然要求政府淡化权力色彩，以较多的强制性功
2、能较弱的行政手段代替纯强制性的行政模式，促使相对人积极参与，主动服从与协助，以降低行政成本，顺利实现行政管理目标。因此，政府采取克服市场缺陷的柔和、富含民主色彩的市场调控手段行政指导，无疑是完善和丰富现代市场经济条件下行政管理方式及行政法律制度的一种必然选择。 二、我国实行行政指导制度的重要性 中国特色的社会主义市场经济客观上要求政府采取灵活而非僵硬、民主而非专制的行政指导，以实现国家对经济的有效调控，其重要性还体现在以下三个方面： （一）行政指导是对行政法治的一种补充和配合 高科技带动了经济与社会的高速发展，社会关系随之复杂，原有的法律规范机制显得滞后，而行政立法显得更是力不从心。如果一味地
3、坚持依法行政，势必会不合时宜，事倍功半。而行政指导可以灵活自如地采用随机应变的对应措施用于“法律空白”领域，作为法律强制手段的补充和配合，从而可实现政府所制定的决策目标。 （二）行政指导体现了维护社会秩序的要求，有助于实现社会和谐 就国家机关而言，有责任因地制宜、因时制宜的采取各种有效措施来维护正常的社会生活秩序，其中就包括灵活实用的行政指导措施。多元化的市场主体的利益矛盾和利益冲突会影响社会的安定和团结，传统的强制手段解决此类问题，不但达不到目的，反而会激发矛盾，引起新的冲突。相反，行政指导因其具有民主性、柔和性、非强制性，行政机关可通过劝告、建议、协商等方式对各方进行指导和斡旋，有助于化解
4、矛盾、解决冲突，维护正常的社会秩序，从而促进政府与民众的和谐，人与社会的和谐和人与人的和谐，有益于建设和谐社会。 （三）行政指导减少了行政成本，促进了行政效率的提高 现代社会行政管理资源有限，有的甚至稀缺，为了将行政管理资源最大化，减轻社会负担，就要讲究效率和效益的提高。传统的行政强制行为虽是政府管理经济、社会的重要手段，却因环节层次多而运作费用往往很高。相对来说，行政指导可灵活而适时用于社会生活的各个方面，尤其是“法律空白”领域，可降低成本而及时有效达到行政目的，从而有利于提高社会综合效益。 三、我国行政指导制度实施的现状 当前，虽然行政指导行为广泛用于行政管理过程中，起着补充和替代、辅导和
5、促进、协调和疏通等积极作用，显现出特殊的功效性和实用性，但由于各种因素制约着行政指导的发展，行政指导实务中显现出下列一些问题，大致归纳为： （一）有关行政指导的法律规范十分匮乏 目前，有关行政指导的法律规范太过概括、原则以至于行政指导的规范化和制度化程度不高。过于概括的法律赋予了行政指导过于宽泛的自由裁量权，很容易导致腐败现象。又由于行政指导行为依据多样性、适用范围广泛性、行为方式多样性、运用时机灵活性，使得行政实务中相当一部分行政人员不能自觉和规范地实施行政指导，行政相对人也往往难以辨析行政主体做出的行政指导是否合法与适当。 （二）行政指导行为缺乏公开性和透明度，少数甚至是暗箱操作 笔者认为
6、行政指导运作的公开和透明应包含两层含义：一是指导行为的依据、程序应公开，能够被社会公众通过方便、快捷的方式及时得知；二是指导行为运作的过程是开放的，社会公众可以通过有效途径依法参与。从二者的关系来看，公开是参与的前提和基础，参与是公开的延伸和应运。只有公开，公民才能拥有充分的知情权，才可以根据掌握的信息权衡利弊，作出自己的判断，形成自己的主张，进而有效的参与行政指导。 （三）强制性的行政指导经常发生 为达到一定的行政目的，行政主体以其享有的行政权力为背景，要求相对人必须服从其行政指导。相对人如不服从，往往会在其他事项上遭受其责难。行政机关甚至可利用各种手段惩罚相对人或迫使其服从行政指导，使得行
7、政指导具有事实上的强制力，侵害了相对人自主选择和决定的权利。 （四）行政指导的责任不甚明确，监督救济乏力 由于行政指导的非强制性，且有些行政指导作出时没有明确的法律依据，相对人以自愿的方式接受形式各异的指导，对于损害的发生难以准确归责，适度救济。立法的空白，使得即使是由于行政主体的原因给相对方造成严重损失，相对方对此却无所适从。如果有损失却得不到补偿，这与我国建设法治社会的要求背道而驰，违背了法治原则，影响了政府在人民心目中的形象，损害了官民关系。 四、规范行政指导的途径 （一）转变政府执政理念，建设从权力到责任、便民高效的政府 现代法治政府的第一要义是保障人民的自由，即必须限制政府的权力和规
8、制的范围，建设“有限政府” 。按照适应社会主义市场经济发展需要和实行社会主义民主政治的要求，通过职能定位实现从管制政府向服务政府、从权力政府向责任政府和诚信政府的转变，把为公民、企业和社会服务作为政府职能配置与责任设定的出发点和落脚点。 （二）强化程序控制，为行政指导提供事前救济 程序控制的目标在于落实行政指导作出前的调查制度，作出后的信息公开制度和决策、推行过程中的听证制度及不利行政指导的告知制度。即在行政指导过程中，行政主体应进行大量的调查研究确定有无指导的必要性；向被指导者说明其宗旨、内容和所依据的方针和准则；公开行政指导的过程；告知相对人不利的行政指导。这样既可增强行政指导的科学性和合
9、理性，又可保证通过当事人的参与尽量减少“暗箱操作” ，防止违法和不当现象发生，同时有利于保证行政指导获得相对人的配合，有效地实现行政目标。 （三）完善法律规范，为行政指导提供司法救济 一方面，由于行政机关掌握着普通公民无法获得的资源和信息，相对人相信行政活动的专业性、权威性才接受行政指导，如果行政主体不负责任的指导侵害了相对人的信赖利益而不给以相应的救济和补偿，将会降低行政机关对相对人的公信力，使其权威性大打折扣，不利于行政活动的实施和开展。另一方面，在我国法治背景下，行政指导侵权事实的大量存在，主要是因为我国司法权未能对行政权的运行形成有力的制约，即法律未赋予司法机关一定的权力对行政指导进行
10、司法审查，以防止其出轨。因此，将行政指导纳入司法审查范围，明确违法行政的法律责任，敦促行政机关慎重行使职权，是遏制行政指导侵权行为的需要，即有利于维护相对人的合法权益，又可实现行政法治的目标。 为此，笔者认为，可以考虑扩大行政诉讼法的受案范围，由人民法院对违法或不当、不兑现以及被异化的行政指导侵权事实进行审查，追究行政指导方的法律责任；另外，按照“有损害，就有赔偿或补偿”的要求，还应完善行政赔偿、补偿制度，为切实保护相对方的合法权益提供法律保障。 （四）加强行政指导制度宣传，提高公务员综合素质和公民的法律意识 当前，一些公务员和相对人对行政指导都缺乏正确的认识，对其抱着排斥、忽视甚至否定的态度，不能自觉和正确运用。为此，必须不断地提高行政指导的直接行使者公务员的综合素质，如：严格执行公务员制度，培养公务员忠于法律的自律意识，定期进行政治、文化培训等，以适应形势的需要。 另外，我国许多公民受“官贵民鄙”等旧观念的影响，法律意识淡薄，对政府行为一味盲从；即使认为不合法、不合理，也主动服从；甚至在其合法权益受侵，也都忍气吞声、不了了之。上述意识的存在，导致公民维权意识和监督政府意识淡薄，这无形中对行政指导的滥用起了推波助澜的作用。因此，我们应进行多种形式的法制宣传和教育，不断提高公民的法律意识，使他们能主动维权，从而为行政指导制度的发展和完善奠定社会思想基础。
