1、惠及民众的住房保障制度主讲人：李郁 山西省武乡县人，曾在法制日报从事 25 年新闻工作，发表报告文学、长篇通讯、人物特写、评论等 50 余万字，现已退休。 近几年来，随着住房价格的不断高涨，住房问题成为全民关注的焦点，住房保障制度也成为一个重要的社会话题。 “居者有其屋” ，这是古今中外人们的理想，也是全人类永远为之奋斗的目标。所以，该建立怎样的住房保障制度，该如何建立相应制度，正考量着当代人的智慧与勇气。 英国 住房保障制度发源地 很多中国人或许不知道，在漫长的封建社会，欧洲的一些城市一直是比较肮脏的地方：居住拥挤、疾病流行、污水横流、臭气熏天。尽管在 18 世纪后半叶发生的工业革命给欧洲带
2、来了经济的发展，可城市的面貌却没有多大改观。欧洲的不少城市仍然是这样一幅景象全家挤在一间小房子里，三四个人睡一张床。还有许多家庭住在没有窗户的房间里，睡在稻草上。甚至有不少人住在潮湿阴暗的地窖里，狭窄、肮脏，常年不见阳光。 由于所住之处缺少阳光，许多底层民众骨头变形，孩童患上佝偻病，甚至皮肤病、天花、伤寒、猩红热、化脓性喉炎、肺病等疾病不时流行，各种职业病更是司空见惯。 19 世纪 40 年代，英国的一些政府官员和激进的政治家开始对城市的生活条件进行调查，把工人的恶劣居住状况公之于众。公众极为义愤，要求政府进行干预。随后，许多城市相继颁布改善居民住房和卫生状况的地方法规，规定居民院落的最低宽度
3、、两排房屋的最小间距等指标，还规定房屋两面都必须开窗。1868 年和 1875 年，英国议会先后颁布和修改了工人住宅法 。 19 世纪中期，英国伦敦郡议会和自治市议会开始通过税收补贴、降低土地价格、延长公共工程贷款债期等措施，鼓励开发商兴建廉价住房。除此之外，政府还直接投资建设廉租的公共住房。1890 年，英国地方政府被授权兴建公有住房。随着这些法律的实施，英国城市开始拆毁贫民窟，兴建住房和公共设施。19111939 年，英格兰新建成 500 万幢新房。在第二次世界大战前夕，英国中产阶层的住房问题已初步解决，普通民众的住房也得到一定改善。 受英国影响，法国巴黎从 1851 年开始进行城市改造。
4、德国在 19 世纪下半叶吸取英国、法国的经验，也开始对城市进行全面规划、综合治理，在住宅建筑、城市布局等方面制定了独具特色的管理办法。从此，欧美的城市改造运动一直坚持了上百年。 民国 创建平民住宅制度 在辛亥革命后，中国大城市的人口拥挤和居住困难日益突出。房东、房客经常因为房租发生冲突，甚至酿成因反对高房租而进行游行示威的后果。住房短缺和房价高涨成为各大城市面临的严重社会问题。 1934 年，南京市市政当局推行棚户住宅改善运动，由政府出资，划拨近郊土地，补贴棚户重建新房。同时，投资兴建平民住宅，进行平价出租。两年后，南京市共建成 790 所平民住宅，以无房劳工等低收入者为承租对象，每所房屋月租
5、金 12.6 元不等，租金低于南京市的普通住宅。 汉口市也有数以万计的棚户居民。汉口市政当局于 1935 年兴建 800所平民住宅，以每所房屋月租 1.2 元的价格租给棚户居民。 当时，北平市的城区内随处可见简陋的棚户区，不少难民甚至只能到粥厂吃饭、住宿。据统计，北平贫民数量最多时占全市人口的22.7%。1936 年 10 月，冀察政务委员会委员长宋哲元以冀察绥靖公署的名义，拨专款 3 万元，要求北平市市长秦德纯“选择相当地点，建设平民住宅，俾贫苦无依者，得免流离失所，而便栖止” 。 1937 年 8 月 30 日，北平市天桥平民住宅区建成并移交社会局接收管理。同年 10 月， 北平市平民住宅
6、管理规则和北平市平民住宅征租办法出台，这是我国各大城市首次对平民住宅进行立法管理。然而，此时的北平市已经沦陷。 日伪时期，北平地方当局也曾进行过营建平民住宅的尝试，还颁布过平民住宅管理规则等法规。 北平市颁布的几项法规对平民住宅租价制订、征租流程、日常管理、治安维持等方面作出规定，还制定了租赁格式合同。显然，北平的平民住宅管理较之南京、汉口更加规范，迈出了制度创建步伐，具有一定的示范意义。 新中国 保障由轻到重 新中国成立后的住房保障制度经历从轻到重的过程。 在计划经济体制下，我国当时的城镇住房投资严重不足，住房供应短缺问题日益突出。19501978 年，国家住宅投资累计 374 亿元，建成住
7、宅 5.3 亿平方米。但当时全国城镇人均居住面积仅有 3.6 平方米，城镇缺房家庭 869 万户，占当时城镇总户数的 47.5%，农村还不在考虑之列。改革开放后，我国人民在初步实现温饱后，改善住房条件成为群众最迫切的需求。 1994 年，国务院印发关于深化城镇住房制度改革的决定 ，第一次提出建立市场和制度保障相结合的住房新体制目标；1998 年，国务院发文要求建立以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系，稳步开放已购公房和经济适用住房的交易市场；2003 年，国务院明确提出，经济适用住房是具有保障性质的政策性商品住房，并要求落实城镇廉租住房制度。 通过国家的努力，在 19782008 年的
8、30 年里，在人口持续较快增长的情况下，我国城镇人均住房面积从 6.7 平方米提高到 29 平方米，基础设施配套水平也不断提高。 2007 年，国务院印发“24 号文” ，要求加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的住房保障体系。 近几年来，国家安排近千亿元资金支持保障性安居工程，并在税费征收、土地供应等方面进一步对这些建设项目实行优惠政策，各地的经济适用房、廉租房开始成片建成。 立法 尚待建立的住房保障体系 美国很重视住房保障制度的立法，通过保障住房保障政策措施有法可依，进而保证政策的权威性和有效性。如合众国住房法规定要为低收入家庭修建公共住房制订长远计划。 开放
9、住房法案为帮助“穷人成为房主” ，规定在 10 年内为低收入家庭提供 600 万套政府补助住房，并禁止在购买和租用房屋时的种族歧视。这部法律被认为是“20 世纪第一个公平住房法令” 。美国还根据不同时期的情况对原有法律进行修订或推出新的相关法律，目前在住房保障立法方面形成比较完善的体系，涵盖公共住房补贴、房租补贴、消除贫民窟等诸多方面。 日本的住房保障法律多达 40 余部。欧洲国家也都建立完备的住房保障法律体系。 我国的相关法律体系也在积极地建立过程中。2010 年 3 月，全国“两会”期间，193 名人大代表在 6 个议案中提出，尽快制定住房保障法。代表们认为，我国现行有关住房保障制度的规定大都属于政策性规定，存在随意性和不稳定性，应该建立完善的住房保障法律体系。 总之，在我国住房保障体系尚待建立之时，当前主要的问题是进一步制定、完善和坚持落实有关法律和政策，让住房保障制度更加适合我国的国情，为更多的低收入者解决住房问题。 （摘自法律与生活半月刊 2013 年 8 月下半月期）
