1、控制性详细规划在城市规划管理中的问题与对策摘要：城乡规划法的颁布实施使控制性详细规划的作用日趋重要，控规的全覆盖也势在必行，但控规在规划管理实践中表现出的不足和矛盾也日益突出。因此，应尊重市场经济规律，体现规划的公平性；有效把握规划的刚性和弹性；精细控制好可控制的方面，灵活引导难以控制的方面。同时，以控规单元作为编制控规的基本单位，加强对控规的宏观控制；重视规划编制时的公众参与；在控规方案中增加实施评价篇章，便于定期评估，反馈修正。 关键词：控规；控制单元；规划管理；部门参与；实施评价 中图分类号： G322 文献标识码： A 绪论 控制性详细规划是城市总体规划与修建性详细规划之间承上启下的一
2、个核心层次，也是政府引导城市发展、实现建设目标的直接手段。随着城乡规划法的颁布实施，控规的作用得到了空前的加强，毋庸置疑地成为了土地出让、项目开发不可或缺的指引，更成为了实施规划管理中最重要的依据。但在现实的城市规划管理实践中，控规的使用差强人意，给城市规划管理人员造成了不少的困扰，一直没有得到较好的解决。 城乡规划法进步强化了控规的法律地位后，控规在城市中的全覆盖势在必行，而原来存在的矛盾和不足问题也会日益加剧，让规划管理工作者更是无所适从。从城市规划管理工作角度来深入研究控规的编制方法和控制内容已成为我们不得不思考的事情。控制性详细规划在城市规划和管理中的作用主要有以下几个方面: （1）控
3、制性详细规划是详细规划编制阶段的第一编制层次，它以量化指标将总体规划的平面、定性、宏观的控制分别转化为对城市建设三维空间、定量、微观的控制。从而具有宏观与微观、整体与局部的属性，既有整体控制，又有局部要求；既能继承、深化、落实总体规划意图，又可对城市分片及地块建设用地提出直接指导修建性详细规划编制的准则。 （2）控制性详细规划是规划与管理、规划与实施衔接的重要环节，更是规划管理的依据“三分规划，七分管理”是城市建设的成功经验。在城市土地有偿使用和市场经济体制条件下，城市规划管理工作的关键主要视其能否按城市总体规划的宏观意图，对城市每块土地的使用及其对城市总体环境景观的影响进行有效控制和引导房地
4、产开发的健康发展。总体规划、分区规划与传统的详细规划，均难以满足规划管理既要宏观又要微观，既要整体又要局部，既要对规划设计又要对开发建设的管理工作的需求。控制性详细规划能将规划控制要点，用简练、明确的方式表达出来，作为控制土地批租、出让的依据，正确引导开发行为，实现规划目标，并且通过对开发建设的控制，使土地开发的综合效益最大化。控制性详细规划在城市规划管理中的问题 长期以来，城市规划得不到很好的落实是一个普遍现象。除了一部分领导意志干预规划的情况外，很多时候我们不得不承认，是规划管理的依据控规本身存在诸多问题，这才是我们频繁调整规划的主要原因。 现状调查是控规最前期、最基础的工作，其调查质量的
5、好坏至关重要。但目前的编制单位因时间紧、设计费少等种种原因草草进行，大多停留于在地形图上进行“调查” ，没有到实地进行全面详细的踏勘，更不用说了解每一产权地块的建设意图了。于是我们在实施中就经常会遇到如下的一幕幕尴尬景象：现状原有的排水渠被忽略；平整场地时没预留排水设施。开发后引起内涝，一个公司原有的商业用地其实早已被建成敬老院可还是按原有的规划作为商业用地致使敬老院扩建时发现与规划用土性质不符而办不了报建手续；规划的绿地涉及三个单位的用地，还必须拆除一栋七层的楼房，导致无法实施。 控规中地块的主要经济技术指标如容积率、建筑密度、建筑高度等是强制性内容的重要核心部分，也是建设业主最为关注的内容
6、因为这些指标对他们的经济利益影响很大。但在现实编制工作中，确定容积率常用的三种方法：体形布局模拟法、调查分析对比法、经验归纳统计法到最后都演变成为了“主观经验法” ，仅根据规划师的人为感性认识和惯常经验想当然的确定缺少足够的科学依据和说服力。而且有时候，会为了追求空间形态、视觉的效果，把区位相同、性质相同的一些地块的指标定得高低不一，经常引起项目业主的质疑，而规划管理者又无法拿出令人信服的说法来加以解释，造成工作的被动。 当前严重违反规划法规的问题，已不是个别的事情，也不是个别地方的事情，而是一个普遍性的问题，有的甚至极为典型、令人震惊。有的地方无视规划、违反法定程序，擅自批准建设；有的地方重
7、开发，轻保护，拆真古迹，建假古董，造成历史文化遗产的严重破坏；有的地方片面追求经济利益，在风景名胜区内大兴土木，超强度开发，导致景区自然生态和景观资源遭到严重破坏；如此等等，不一而足。产生这些问题的原因，有当地领导在城市建设的指导思想上有偏差，有城乡规划的监督制约机制不得力，有城市总体规划对城市建设的综合指导作用和法定效力不落实等等。然而最根本的原因，还是出在规划管理体制上，现行的规划管理体制，决定了对领导在城市建设指导思想上的偏差难以纠正，对城市总体规划指导作用和法定效力的不落实难以督促，对城乡规划监督制约机制的不得力难以纠正。 控制性详细规划问题的一些建议 根据控制性详细规划编制计划，对需
8、要编制控制性详细规划的地区进行前期研究与可实施性研究，明确实施主体，确定具体的控规编制区域。在控制性详细规划编制任务书中落实总体规划对本区的定位，落实发展单元的控制要求，延续总体规划的要求。保障总体规划在控制性详细规划层面的分解、落实，实现城市不同规划层次的一盘棋。 随着市场经济改革及其在此基础上的社会结构转型，民主化进程推动了公共管理的社会化，在城市规划领域，由单一纵向的城市管理模式向多元化网络型城市管治模式转变已成为公共管理社会化的必然要求。引入公共参与机制来推动城市规划编制合理性、决策的科学性、实施的可行性已成为全社会的共同呼声。因此，必须加强城市规划公共参与的制度化建设，使象征性的公共
9、参与向实质性的决策参与转变。 结 语 控规作为城乡规划法明确要求的土地划拨和出让的法定依据，以往存在的不足和矛盾在目前城市急速发展变化的形势中更加突出和尖锐。控制性详细规划作为实施城市总体规划与战略规划的工具，是落实城市近期发展重点的手段，是保护城市生态系统、维护城市运营、保障民生的依据，是日常规划管理工作依法行政的重要依据与工具。在城乡规划法的指导下，只有深入探索和研究控制性详细规划的编制方法，不断提高规划编制的科学性，才能使控制性详细规划真正成为城市规划和管理的指导和依据，发挥其应有的作用和效应。通过各类资料的收集和分析，结合自身对于控制性详细规划的理解，希望能从便于规划管理使用的角度出发
10、，提出一些控规改进的设想和一些提高控规编制方法的方法，探索完善控规的方法，以期提高控规的科学性和实施性，更好的引导和控制建设项目按照城市规划顺利实施。 参考文献 1 袁建甫， 论新世纪城市发展潮流及我国城市发展方向鄂州大学出版社, 2001 年 10 月,第二版 2 韦少港， 城市地质学与城市规划研究探讨江西科学出版社, 2011 年 6 月,第三版 3姜宇， 我国城市规划的现状及发展趋势黑龙江科技信息, 2011 年 9 月,第三版 4邹德慈， 城市规划导论 ，中国建筑工业出版社，2002 年 10 月，第二版. 5李德华， 城镇规划体系 ，中国建筑工业出版社，2001 年 6 月，第三版.
