1、论行政强制执行程序中的催告摘 要 作为正当法律程序原则重要内容的“催告”制度，现行行政强制法将其明确规定为行政强制执行程序的必经步骤，这一做法符合现代法治国家关于行政行为民主化和合理化的要求，体现了立法者对程序法价值的重视。鉴于目前我国理论界对催告制度的研究尚为欠缺，本文对催告制度概念、特征、基本内涵、催告瑕疵及其法律救济等问题逐一分析，以期对该制度在实践中的正确运用发挥作用。 关键词 行政强制 执行程序 催告 中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）06-148-02 一、行政强制执行程序中催告的概念及其基本特征 （一）行政强制执行程序中催告的概念
2、行政强制执行程序中的催告，指行政相对人在不履行行政决定时，行政机关依法作出强制执行决定或者申请人民法院强制执行前，应当通过书面形式向行政相对人发出催告通知，告知其在一定期限内以一定方式履行行政决定，并就其经催告仍不履行行政决定的法律后果作出警告的行为。 （二）行政强制执行程序中催告的基本特征 催告是行政强制执行程序启动后，行政机关首先实施的行政活动，它的基本特征如下： 1.是一种程序性行政行为。行政强制执行程序中的催告是一种程序性行政行为，对规范和控制行政强制行为具有重要的价值和意义。首先，催告保证了负有未履行义务的行政相对人对相关事实、法律依据、权利义务、救济途径以及经催告仍不履行义务的法律
3、后果等事项的知情权，符合行政公开化的要求。其次，催告作为一种柔性的行政手段，体现了教育与强制相结合的原则，体现了对当事人的尊重；通过催告，给予当事人自我纠错的机会，有助于缓和当事人对行政机关的对抗情绪，进而有利于行政管理目标的实现。 2.是一种准法律行为的行政行为。目前我国法律尚未对催告的法律属性作出规定，根据国外有关判例，催告应当属于准法律行为的行政行为。催告属于通知的一种形式，其效果非因行政机关的意思而发生，实质上只是法律在通知一定事项时结合有一定的法律效果，且其法律效果与该催告书的内容无直接关系，而是依相对人是否在催告期间内履行义务，产生行政机关是否实施行政强制执行权的法律后果。 3.是
4、一种具有督促和警告功能的行政行为。行政强制执行程序中的催告，不同于行政强制法第十八条关于行政强制措施的的告知，虽然二者都是程序性的行政活动，但是告知的对象是拟制行政强制措施的依据，内容包括实施行政强制措施的事实、理由和依据，并告知当事人享有的权利、义务及救济途径，此处的告知属于行政事实行为。而催告是行政强制执行程序启动后，行政机关向负有未履行义务的行政相对人发出的通知，除了告知的内容外，催告的内容还包括经催告，当事人逾期不履行义务的法律后果，在功能上，具有督促相对人及时履行义务并警告其不履行义务的法律后果的双重功能。 二、行政强制执行程序中催告的基本内涵 行政强制执行的催告虽然是一种程序意义上
5、的行为，但是与行政相对人在实体法上的权益有着密不可分的关系，也关系到行政强制执行行为的合法性，因而研究其基本内涵，具有非常重要的法律意义。行政强制执行程序中催告的基本内涵应当包含以下几方面： （一）催告的提出以行政相对人不履行行政决定为前提 行政机关作出行政决定后，只有当事人逾期不履行义务的情况下，行政机关才启动行政强制执行程序，才有向相对人发出催告的必要；否则，将不会进入行政强制执行程序。 （二）催告的主体必须是行政机关 该行政机关必须是作出原行政决定的行政机关，具体而言，在行政机关强制执行程序中，必须由有权行使行政强制执行权的行政机关依法提出；申请人民法院强制执行程序中，必须是有有权申请人
6、民法院强制执行的行政机关提出。 （三）催告的内容必须合法正当 行政强制法第三十五条规定，催告应当载明以下事项：（一）履行义务的期限；该期限是催告书新设的一个期限，不宜过长，但应保证能督促相对人履行义务，且不至于使相对人实施违法行为影响执行为宜。 （二）履行义务的方式；催告书应当告知当事人履行行政决定的合理方式。 （三）涉及金钱义务给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权；催告书应当载明相对人进行陈述和申辩的具体时间、方式及向何机关何职能部门请求救济进行陈述和申辩等事项。 （四）催告必须以法定方式作出且以法定程序送达行政相对人 行政强制法第三十五条规定， “催告应
7、当以书面形式作出” ；表明催告是一种要式行为，对其形式有严格要求，不能以口头方式作出。同时，该法第三十八条规定， “催告书应当直接送达当事人，当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照中华人民共和国民事诉讼法的有关规定送达。 ” （五）行政强制执行程序中催告的效力 根据行政强制法的规定，催告的效力主要包括三方面；一是行政相对人在催告确定的合理期限内自觉履行了义务的，将终结行政强制执行程序；二是行政相对人收到催告后，享有陈述和申辩权，行政机关应当充分听取当事人的意见，对其提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核并采纳其合理的部分；三是经催告，行政相对人逾期不履行行政决定的且无正当理由的，
8、行政机关可以提出行政强制执行决定。 三、行政强制执行程序中催告的瑕疵及其救济 关于行政强制执行程序中催告的瑕疵及其法律救济， 行政强制法尚未作出规定，我国理论界也缺乏相关研究，基于此，本文将结合行政行为瑕疵的一般理论，对其作出分析。 （一）行政强制执行程序中催告的瑕疵 所谓行政强制执行程序中催告的瑕疵，是指行政机关对逾期不履行义务的行政相对人进行催告的过程中所产生的各种缺陷或错误。一般而言，催告的瑕疵包括以下几种情形： 1.没有催告。指行政机关客观上能催告而主观上故意不催告的情形。在性质上，属于典型的行政不作为；一般而言，表现为两种情形：一是行政机关没有实施任何催告行为，又称实际没有催告，在这
9、种情况下，行政行为仍然处于内部行政过程中，对外不产生任何法律效力。二是虽然行政机关实施了一定的催告行为，但是因催告违法而不产生催告的法律后果，视为没有催告；例如，催告书上记载的内容不符合法定构成要件的情形：未记载行政相对人享有的救济权利和救济途径，告知履行义务的期限或方式不合法，催告书上增加了义务人应当承担的金钱给付义务等。需要注意的是，没有催告与不能催告是有严格区分的，前者是客观上能催告而主观上故意不为之的行为，而后者是主观上欲催告而客观上不能催告的情形，因而两者的法律后果也是截然不同的。 2.对象错误。指行政机关的催告书向行政相对人之外的人作出，导致行政相对人无法得知该催告书的内容。一般包
10、括两种情形，一是催告书上记载的行政相对人与实际行政相对人发生错误，导致该催告书送达实际行政相对人之外的人，对于此种情况，属于事实不清的错误；当然，如果催告书仅存在相对人名称上的微小瑕疵而送达并未发生错误时，可以采取补正的办法，及时更正催告书上的名称即可，该催告行为对行政相对人发生效力。二是虽然催告书上记载的是行政相对人，但因送达中的过失导致该催告送达到行政相对人以外的人，这种情况下，催告对实际行政相对人不产生法律拘束力。 3.程序违法。指行政机关没有按照法定程序催告当事人履行义务。通常包括以下情形：一是超过时限，例如， 行政强制法第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履
11、行义务。行政机关的催告行为未遵守该规定进行的，属于程序违法。二是顺序错乱，行政强制执行程序中的催告应当遵照一定的先后顺序，如果顺序颠倒，将构成程序违法，例如，行政机关先要求当事人填写送达回证，再交付催告书的行为。三是步骤缺失；催告书必须送达行政相对人，才能产生法律规定的效果，如果送达的步骤缺失，必然损害相对人的合法权益，例如，行政机关违反行政强制法第三十八条关于送达步骤的规定，未将催告书直接送达当事人之前，就进行公告送达，或者在留置送达时，缺少第三人在场等情形。 （二）行政强制执行程序中催告瑕疵的法律救济 行政强制执行中的催告属于程序性行政行为，当催告行为违反法定程序时，该行为理应构成违法的行
12、政行为，受此影响的行政相对人应当获得法律救济，但是行政相对人通过何种法律途径行使救济权利是一个值得研究的问题。 1.立法规定的局限性。根据我国目前法律制度，行政相对人有权在行政机关实施行政强制执行的过程中声明异议，但不能单独就程序违法的行政强制执行申请行政复议或者提起行政诉讼。本文认为，既然行政强制法对行政强制执行程序作出了专门的规定，有其独立的运行规定，那么行政强制执行程序的各环节均应受到法律监督，因催告程序违法对当事人合法权益造成损害的，应当给予当事人救济的权利；另外，从性质上讲，行政强制执行程序中的催告属于具有程序意义的准法律行为，尽管其本身并不会创设或增减当事人的人身权、财产权等权益，
13、但是对当事人而言，催告行为关乎当事人的程序性权利，事实上也会影响当事人的实体性权利，对于此类与当事人实体权利密切相关的程序性行为，从保障相对人合法权益的角度而言，应当给予相对人救济的机会。 （三）立法完善建议 通过上述分析，对行政强制执行中催告瑕疵的法律救济，我们可以从以下两个方面探讨： 1.催告的瑕疵是明显的、重大的，可以构成独立撤销理由的情形。当催告程序的违法性达到明显、重大的程度时，该催告就丧失了对行政相对人的事前救济功能，行政相对人的实体性权利也必然因程序利益的损害而受到影响，此时，行政相对人有权通过行政复议或者行政诉讼来获得救济。例如行政机关“没有催告” （包括“视为没有催告”的情形
14、）或者存在“明显的程序违法”的情况下，当事人可以对行政强制执行催告行为本身提出行政复议或者行政诉讼，要求撤销该催告，因此受到损害的，还可以提起损害赔偿诉讼。 2.区别能否予以补正的形式。为了避免反复无常的行政行为，保障法律的稳定性，当行政强制执行中的催告在实体要件或者程序上存在不影响该行为本质意义的瑕疵时，如果事后通过补充行为或者其他措施而被弥补完全的情况下，该催告行为应当视为合法的行政行为。例如，催告存在对象错误、送达程序违法等情形，通过补正不足以影响相对人实体性权利或者征得当事人的同意承认其效力的情况下，应当视为合法的催告行为。 现代行政法治理念下，正义观念从实质正义向程序正义渗透，行政程
15、序不仅仅是辅助正当性实现的工具性手段，其自身对规范行政机关的裁量行为，确保行政行为公平、公正、公开具有非常重要的价值。当行政机关的行为可能对相对人构成损害或产生不利影响时，行政机关应当给予相对人了解事实并对此表达意见的机会。行政强制执行中的催告，本质上是程序性的行政行为，具有规范行政强制执行行为，保障相对人合法权益的双重功能。在公民权至上，法律程序至上的现代社会，加强对其系统性的研究，不仅有助于行政法治的构建，更具有深远而长久的宪政价值。 注释： “戒告” （相当于我国行政强制法中的“催告” ） ，是预告实施强制方法的通知，但在超过规定的期限后才产生强制执行的接受义务，从这一点来看，戒告对应作为行政处分的准法律行为的行政行为，这是公认的学说，也是判例的观点。转引自韩金东熙著：行政法 （第 9 版）赵峰译，中国人民大学出版社 2006 年版，第 323 页。 “行政事实行为”是不以发生一定的法律效果为目的，而直接带来事实上的结果的行为方式的整体。金道昶.行政法（上）.第 281 页. 章剑生.现代行政法基本理论.法律出版社.2008 年版.第 435-436页. 我国台湾地区行政程序法第 85 条规定， “不能为送达者，送达人应制作记载该事由之报告书，提出于行政机关附卷，并缴回应送达之文书” ，该条对行政机关不能告知的法律后果作出了规定。
