1、论农村征地补偿中的村民分配资格问题摘 要 随着城市的发展，越来越多的城郊农村土地被征用，在实践中，越来越多的纠纷凸显在征地补偿的分配问题上，各地的分配安置方案也是各自通过地方性法规或者政府规章、规范性文件（包括村民公约）的形式做出的，没有统一的法律或者司法解释予以规定，所以出现了对村民分配资格认识不统一，出现大量争议的情况。 关键词 村民分配资格 空挂户 适婚村民 分配区别 作者简介：李代君，中国人民大学法学院，2011 级法律硕士在读。 中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）06-221-02 中华人民共和国土地管理法实施条例第 26 条规定：“土
2、地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。 ”最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释第 24 条明确规定：“农村集体经济组织或者村委会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。 ”农村征地补偿中的分配纠纷实际上就是哪些人有资格参与分享集体土地补偿、村民待遇的争议，由于法律并没有具体明确规定哪些人有分配资格，只是规定土地补偿费归农村集体经济组织所有，赋予了农村集体经济组织分配的权力，各地对法律
3、、政策把握程度不同、意见不统一所以导致实践中村民分配资格的案件复杂化。 一、关于村民分配资格涉及的概念 （一）村民 村民在现代汉语辞典的解释是，村民是“乡村居民” ，对居民的解释是“固定住在某一地方的人” 。1998 年 11 月 4 日颁布，并经 2010年 10 月 28 日修订的中华人民共和国村民委员会组织法也没有对“村民”下一个法律上的定义。 内蒙古自治区在实施中华人民共和国村民委员会组织法指导换届选举工作的选举手册中，对选民资格的界定必备的三个条件：凡居住在本村具有本村农业户籍，并与本村集体经济有一定联系的村民都是本村村民。这可以看出是该地对村民这一概念的界定。也有观点认为，凡是具有
4、本村农业户口的，都是本村村民。（二）村民分配资格 所谓村民分配资格，其实质就是结合村民身份的确定，对本村村民是否享有集体经济组织收益分配及分配多少的一种资格界定。确定村民分配资格首先要确定权利主张人是否是“村民” ，在我国现阶段对“村民”这一概念的理解与界定一直处在模糊不清的情况下，通过搜集大量资料，发现法院在处理这类纠纷案件中，主要通过户籍、土地使用权、村民权力与义务这三个方面来确定村民分配资格。 二、农村征地补偿款分配争议之新的现实表现 根据法院公开的案件信息和现实新闻，农村征地补偿款分配争议除了以往经常出现的出嫁女村民待遇问题、嫁城姑娘的村民待遇问题、学生户口迁出的村民待遇问题、入伍军人
5、的村民待遇问题、服刑人员的村民待遇问题、违反计划生育政策超生子女问题以及由子女顶替接班而退休时回原籍的职工的村民待遇问题外，随着社会的发展，农民法律意识的增强，权利内容越来越细化，在农村征地补偿分配中又出现了新的复杂类型，比如“空挂户”要求享有村民待遇的问题、适婚村民的村民待遇份额问题以及享有村民资格的人在分配上要求区别等问题。 三、对新问题的看法及建议 笔者主要谈一下对“空挂户”要求享有村民待遇的问题、适婚村民的村民待遇份额问题以及享有村民资格的人在分配上要求区别等问题的看法。 （一） “空挂户”要求享有村民待遇的问题 现实情况中，除了法律规定的事由如婚嫁，发生户籍变动，还经常出现外地村民或
6、城镇居民因种种理由向村委会申请将户口迁入本村，村委会有时同意其迁入，但往往会与之签订不享受村民待遇的协议，实践上将这种户籍在本村的外来人称之为“空挂户” 。 如 A 村在招商引资时，有外地农民甲在 A 村集体土地上投资办厂，甲向 A 村村委会申请将户口迁入 A 村，A 村村委会同意甲将户口迁入，但双方签有协议，约定甲在 A 村不分得土地，如遇国家征地，甲在 A 村不分得征地补偿，不享受村民待遇，并在当地派出所办理了户籍迁移手续，成为 A 村村民，后来 A 村土地被国家整体征用，甲向村委会主张享受村民待遇，要求分得土地补偿费和安置补助费，并要求分得安置房，村委会以甲为空挂户为由不同意其要求享有村
7、民待遇的主张。 笔者认为， “空挂户”在落户之前与村委会所签的不享有村民待遇的协议是有效的。在与集体经济组织之间的权利义务方面， “空挂户”几乎为零，相比世世代代生活在此的村民，无论从公平的角度还是社会传统观念来看，这类群体不应分享集体土地的补偿金，更不应分享集体经济的收益。 （二）适婚村民的村民待遇份额问题 达到法定婚龄没有结婚的村民在征地补偿中能否多增一个份额？ 笔者在与某村委会主任交流的过程中，遇到这样的实际情况，该村在进行一个项目的征地拆迁中，某村民拒绝在征地补偿协议书上签字，理由是要等其子明年结婚后再签字同意搬迁，因为婚后儿媳也可以多拿一份土地补偿金和安置补助费，拥有村民资格享受村民
8、同等待遇，如果现在签，儿媳将得不到土地补偿金和安置补助费等系列村集体福利。两者之间的经济利益相差甚远，所以该村民拒绝搬迁。 实际上作为乡里乡亲，村委会还是能理解这种主张的，在一定程度上也同意这种主张，因为这也是全村普遍存在的一种情况，针对这类人群，村委会表示考虑到公平原则，项目进度、社会稳定等方面的因素，准备制定方案，如凡是达到法定婚龄的未婚青年（无论男女）在征地补偿时都能增加一个份额，但该笔补偿款应在其婚后持结婚证、户口簿（其配偶应当将户口迁入本村）到村委会申请方可领取。 笔者认为，上述村委会的想法是可取的，在法律上也是可以实现的。村民委员会应该认识到该类达到法定婚龄的村民除了极个别都会有婚
9、姻的事实，他们的婚姻对于村级的人口维持和繁衍都是起到积极作用的，虽然他们在征地时没有结婚，但不应该忽略他们在征地时本可以已合法结婚，其配偶能够正当合法的享有村民待遇的情况，本着对村级人口延续与发展的考虑，在份额分配上也应当照顾该类群体。 我国婚姻法第 6 条规定：“结婚年龄，男不得早于二十二周岁，女不得早于二十周岁。晚婚者应予以鼓励。 ”在征地补偿金分配资格确定中，应当体现婚姻法的精神，引导村民合法结婚、鼓励晚婚。而且，在分配资格中还要体现男女平等原则，反对重男轻女的做法，不仅男性村民达到婚龄后可以多增加一个份额，女性村民同样如此，但其配偶必须持有本村户口落户证明和结婚证才能领取额外份额的征地
10、补偿金。 （三）享有村民资格的人在分配上应该有所区别 由于村民待遇问题的复杂性，笔者认为，针对具体情况可以有所区别。虽然村民在人格上是平等的，但是实际情况，包括经济状况、对集体贡献大小等方面又有所区别。笔者重点谈一下纯女户、招女婿、独生子女户，以及超生户由于违反计划生育政策，可以在收益分配上有所区别等。 1.关于纯女户或独身女招婿的 这类人群在具体的分配份额上，有观点认为“只需要保证独生女招婿或纯女户中一个女婿落户，并应保证其享有本村村民待遇，享受分配权益。有儿有女户要求招婿并要求使女婿享受本村村民待遇的，理由是否正当，由村民会议讨论决定”，笔者不同意上述说法， 中华人民共和国婚姻法第 9 条
11、规定：“登记结婚后，根据男女双方的约定，女方可以成为男方家庭的成员，男方可以成为女方家庭的成员。 ”通过合法的婚姻关系成为村民的，应当认定其具有村民资格，享有村民待遇，而不是对此作出限制性的规定如陕西省委政策研究室、省妇联的通知第3 条规定：纯女户招婿的，必须保证其中一个女婿落户，并保证其享受本村村民的同等待遇。 笔者认为，只要是通过合法的婚姻关系而迁移户口无论至男方家还是至女方家，无论女方家有几个女儿，都应该给予村民资格，享受村民待遇。 2.关于独生子女户和多子女户 应区分独生子女与多子女的情况，对于独生子女享受到一定的村民待遇是毋庸置疑的，因为由于年龄的原因，不可能为集体组织履行义务，属于
12、消费和被抚养阶段，但其作为潜在的劳动力，村组具有扶助的义务，而且因为他们属于国家计划生育政策的奖励范围，由此应多增加一个份额。 现在有些省市已经出台了相关的规定，如 2011 年修订的河南省人口与计划生育条例第 37 条第三款规定：农村在调整责任田时，对独生子女父母每人按二人（份）分给；按人分配城镇拆迁安置、移民搬迁安置、新农村建设安置、集体经济收入、集体福利、征地补偿等经济利益时，独生子女家庭多分一人份；但毕竟这样做出细化规定的还是少数，绝大多数还没有具体的规定在农村征地补偿中分配集体经济利益应对独生子女户进行份额的奖励，现行份额基本上还是按照征地时的户籍人数来确定的，不增加也不减少。 对于
13、多子女的情况则应考虑是否违反计划生育政策，如果不加区分势必纵容多生多分的情形发生。但如陕西省人口计划生育条例第 46条规定也是不可取的， “依照本条例第 44 条规定被征收社会抚养费的人员，初步的享受本条例规定的优惠待遇外，是农民的，其家庭不再增加集体资产收益和财务的分配份额” 。该规定是对超生者的处罚规定，但是“其家庭不再增加集体资产收益和财务的分配份额”言下之意即为所超生的孩子被剥夺村民资格，不得享有村民待遇。这相当于是对具体超生的人的处罚和所超生的孩子的处罚合二为一。从理论上讲，应受处罚的是超生的父母，其超生的孩子何过之有？对于违反计划生育政策的子女，他们是无辜的，他们没有犯错，他们是有
14、权利主张享受村民待遇的，因为他们没有违反国家基本国策，错的是他们的父母，村委会可以考虑减少其父母的份额作为惩罚，但不应将父母的行为归咎于无辜的孩子，而实践中村民大会通过决议往往不分或限制分给违反计划生育政策的子女村民同等待遇，法律或者司法解释有必要对此作出明确规定，不能侵犯这些孩子的合法权利。 三、结语 不同类型的区别，应按照法定程序通过村民大会讨论商议出一个切实可行的方案，不应针对某个人来制定方案政策，而应当针对某类人来制定，而且这种区别待遇不能与法律、政策相抵触，既要考虑村民的权利义务，也要考虑村级长远的发展。在农村征地补偿分配方面，由于各地做法大不一样，导致法院同案不同判的结果，极大的影
15、响了法律适用的公信力，唯有国家从立法或司法解释层面予以明确的规定，才能解决。注释： 王禹.村民选举法律问题研究.北京大学出版社.2002 年版.第 2 页. 康宝奇.征地款分配纠纷审判实务与研究.人民法院出版社.2004 年版.第 173 页，第 180 页，第 196 页. 参考文献： 1张安录.征地补偿费分配制度研究.科学出版社.2010. 2康宝奇.征地款分配纠纷审判实务与研究.人民法院出版社.2004. 3王达.征地补偿金分配中的村民资格问题.中国房地产.2011（23）. 4周建国.论农村村民间征地补偿款分配争议.甘肃农业.2008（1）. 5张建飞.征地过程中农民权益的法律保护.法学杂志.2006（2）.
