1、论我国公诉权制约机制的不足与完善摘 要 建立起完善的公诉权制约机制对于促进公诉权依法公正行使意义重大。为了进一步完善我国公诉权制约机制，应当建立刑事预审程序以完善对起诉权的制约，建立刑事被害人司法审查申请制度、改进人民监督员制度，以及加强和完善法院和被告人对公诉变更权的制约。 关键词 公诉权 制约机制 司法公正 作者简介：郑峰旭，华中师范大学法学院。 中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）07-105-02 在我国，公诉权是国家检察机关依法享有的法律监督权力，其目的是惩罚犯罪和保障人权。但由于有强大的国家强制力做后盾，所以公诉权更容易被滥用。加之目前世界
2、刑事诉讼的普遍趋势是“公诉范围日益扩大，自诉范围日益缩小” ，随着公诉权的行使范围日益扩大，其被滥用的可能性也会增加。公诉权滥用造成的危害是相当严重的，不仅影响惩罚犯罪和保障人权的目的实现，甚至会激发各种社会矛盾，造成社会秩序的混乱。有必要构建一套健全的公诉权制约机制。本文试图对我国的公诉权制约机制的现状与不足进行分析和探讨，并就其进一步完善提出一些建议。 一、公诉权制约机制的基本原理 公诉权理论起源于大陆法系，英美法系虽有相类似的理念和制度，但是缺乏相应的理论体系，公诉权概念则起源于法国，德国学者借鉴民事诉讼诉权理论，创立了公诉权的理论体系。 我国学者对公诉权概念有着不同的看法。笔者认为，公
3、诉权是特定国家机关以惩罚犯罪、保障人权为目的，代表国家依法决定是否请求法院进行刑事实体审判的权力。是由一系列具体的权能组成的集合体，在刑事一审中主要包括起诉权、不起诉权和公诉变更权。 公诉权制约机制，是指国家采取某些措施，通过有效途径，对公诉机关的公诉权进行合理限制约束，从而保证公诉权沿着正确的轨道运行所进行的制度设计总称。公诉权制约机制的基本范畴主要包括：（1）制约目的。公诉权制约机制的目的就是通过对公诉权进行制约，保障公诉权的公正、正确、有效地行使，从而更好地实现公诉活动惩罚犯罪和保障人权的基本宗旨。 （2）制约主体。公诉权制约主体是指哪些人或者哪些机关享有对公诉权进行监督和制约的权利。以
4、我国为例，公诉权制约主体主要包括侦查机关、人民法院、被害人、被不起诉人、人民监督员等等。 （3）制约对象。根据公诉权制约机制的定义，公诉权制约对象，必定是享有公诉权并且不规范运作公诉权的公诉机关。在我国，这一对象仅指人民检察院。 （4）制约内容。由于公诉权的权能包括起诉权、不起诉权、公诉变更权，相对应公诉权制约的内容应包括，对起诉权的制约、对不起诉权的制约、对公诉变更权的制约。 （5）制约方式。对起诉权的制约方式主要是法院的司法审查机制，对不起诉权的制约方式主要是公众的制约、被害人启动的监督制约和检察机关内部的监督制约。对公诉权变更权的制约方式主要是法院的变更审查同意权。 二、我国公诉权制约机
5、制的不足 基于前文对我国公诉权制约机制现状的概述，并结合我国司法实践，我们可以总结出我国公诉权制约机制主要存在的缺点：现行刑事诉讼法规定的庭前审查程序空具形式，对案件“过滤”功能欠缺，人民法院对提起公诉的案件只做形式上的审查，不涉及案件事实问题和证据标准，只要案件满足上述形式要件，就应当开庭审判，这样的庭前审查程序淡化了人民法院审判权对人民检察院起诉权的制约，几乎人民检察院所有的起诉请求都能发动人民法院的审判程序，造成“有诉必审”的局面。对起诉权制约的力度不大，必然会导致被害人权益的受损，并且将“卷宗移送主义”改革为“主要证据移送主义”的做法也并不能够实现“完全排除法官预断”的改革目的。 三、
6、我国公诉权制约机制的完善 针对我国公诉权制约机制的现状与不足，在借鉴域外国家先进经验，并结合我国司法实践的实际，我们可以从如下方面完善我国的公诉权制约机制。 （一）完善我国的起诉权制约机制 笔者认为，从加强对起诉权制约的力度，完善我国的起诉权制约机制的角度来说，修改我国现行的庭前审查程序，建立一个由法院在起诉后审判前对提起公诉的案件进行专门审查的程序，即“预审程序” ，无疑是个很好的选择。从完善我国公诉权制约机制的角度来看，我国的预审程序的构建应当着重考虑以下问题： 第一，采取实体性审查与程序性审查相结合的审查方式，以增加对起诉权制约的力度。具体来说，人民检察院提起诉讼后，将案件全部材料移交人
7、民法院，案件便进入“预审程序” ，在预审程序中，人民法院预审庭的预审法官应当对支持控诉的证据是否足够等实体问题也进行审查。通过对案件进行实体和程序审查相结合，能够对检察机关的起诉权进行有效制约，以纠正错诉，抑制滥诉。第二，赋予法院驳回起诉的权力，以增强司法审查对案件的过滤裁判功能。构建我国的预审程序，应当注重预审后处理结果的完善，在预审法官对案件进行审查后，应当区别不同的情况作出不同的处理结果：如果符合正式审判的条件，预审法官应当作出准予起诉，同意案件进入审判程序的裁定，并送达检察机关和当事人；如果不符合正式审判的条件，预审法官应当作出驳回起诉，不允许案件进入审判程序的裁定，并送达检察机关和当
8、事人。检察机关对于预审法官作出的驳回起诉的裁定不服的，可以向上级人民法院请求复核。 （二）完善我国的不起诉权制约机制 1.建立被害人司法审查申请制度。我国的公诉转自诉制度存在不少弊端，在实践中很难发挥其对被害人进行救济和对公诉权进行制约的效果，因此对其进行改造，畅通被害人的救济通道，加强对人民检察院不起诉权的制约显得尤为重要。在公诉转自诉制度中，被害人对不起诉决定不服，有权向法院提起自诉，证明责任随之转移到被害人身上，被害人的自诉可能因为提不出相关的证据而得不到法院的救济；而在被害人司法审查申请制度中，被害人对不起诉决定不服，有权向法院提起对检察机关不起诉决定进行审查的申请，由作为中立机关的法
9、院进行裁定，法院若裁定不起诉有错误，案件依旧按照原公诉程序来走，检察机关依旧履行其原有职能，控诉犯罪的责任依旧由司法资源丰厚的国家来承担，而不是由弱势地位的被害人承担，这便能够对被害人的权益进行有效的救济，同时法院的司法审查机制也能够对检察机关的不起诉决定权进行更加有效的制约。 2.改进人民监督员制度。针对人民监督员制度对不起诉权制约强度有限这一问题，可以从以下几个方面进行完善：第一，从立法上加强人民监督员制度，保证人民监督员对不起诉权制约的权威性。可以考虑由人大制定一部专门规定人民监督员制度的人民监督员法 ，以具体细化人民监督员制度的相关规定，避免实践中操作混乱的情况，保证人民监督员制度实践
10、操作的统一性和监督制约的权威性。第二，为人民监督员制度提供物质保障，保证人民监督员对不起诉权制约的有效性。首先，切断人民监督员与人民检察院的经济联系，以保证人民监督员监督制约的独立性。其次，增加人民监督员的办案经费和补助，以调动人民监督员监督制约的积极性。第三，改革人民监督员的选任和回避程序，保证人民监督员对不起诉权制约的中立性。首先，应当将人民监督办公室由原有的设在检察院之下改为设在人大常委会之下，将现行人民监督员的选任方法改为人大常委会聘任的方式，以保持了人民监督员制度作为一种外部监督方式的独立性。其次，对现行人民监督员制度的回避，由检察长决定改为由人大常委会决定，尽量减少人民监督员制度对
11、人民检察院的依附性，保证其监督的中立性。第四，增强人民监督员意见的效力，保证人民监督员对不起诉权制约的实效性。具体构想如：赋予人民监督员对人民检察院不同意其意见以请求两级人民检察院进行复核该决定的权利，增加“检察长和检察委员会审查时，必须听取人民监督员意见的规定”的条款等等。第五，为人民监督员监督案件提供“法律释明” ，提高人民监督员对不起诉权制约的水平。 （三）完善我国公诉变更权制约机制 1.加强法院对公诉变更权的制约。世界各国的公诉变更权制约机制，它们大多通过法院的司法审查以实现对公诉变更权的制约。通过法院的审判权来制约检察机关的公诉变更权，既符合法理和国际通例，又能对检察机关的公诉变更裁
12、量权起到有效的制约作用。具体而言： （1）应当明确审查的标准，审查的内容包括：撤回起诉的案件是否在法律规定的允许撤诉的案件范围之内；撤回起诉的主体是否为法律规定的允许提起撤诉的主体；撤回起诉的行为是否违反国家利益、公共利益，以及当事人的合法权益；撤回起诉的相关材料、手续是否齐全等等，即实行所谓的实质审查，同时在相关法律法规中对撤回起诉的案件范围进行完全列举，以便于法院的司法审查。目前相关规定对撤回起诉的案件范围进行的不完全列举，不仅会给司法人员滥用撤回起诉权提供可乘之机，损害司法公正，而且会造成法院在审查是否允许撤诉时的诸多不便。 （2）完善审查审批制度，如合议庭合议制、三级审批制、审判委员会
13、讨论决定制等，这些制度不仅能发挥集体的智慧对请求撤回起诉案件作出正确合理的评判，而且也能预防法官个人对撤诉审查权的滥用；（3）明确规定法院在审查时应当听取当事人就“是否应该撤回起诉”所发表的意见，以便做出更合理的审查决定。其次，明确规定对追加起诉和改变起诉的司法审查，以纠正检察机关不当的追加、改变起诉，以防止公诉变更权的滥用。 2.加强被告人对公诉变更权的制约。我国现行的公诉变更制度虽然考虑到了被告人辩护权的保障，但在司法实践中被告人辩护权的行使却遭遇诸多困难。由于没有规定人民检察院或者人民法院在变更后告知被告人变更情况的义务，在检察机关行使公诉变更权改变指控对象时，被告人会因为不知情却依然对
14、旧的指控进行辩护，而对新的指控毫无准备，因此应当明确规定人民法院或者人民检察院告知被告人变更的义务，充分保证被告人的辩护权，防止所谓的“突袭裁判” ；由于没有赋予被告人的延期审理请求权，被告人、辩护人需要时间准备辩护时，建议合议庭延期审理的权利却掌握在公诉人手里，公诉人可以行使，也可以不行使，甚至有些公诉人为了追求诉讼效率或者其他目的应当行使却不行使，而被告人处于被动的不利地位，控辩双方不平等，损害了被告人的辩护权的行使。纵观外国的公诉变更制度，普遍赋予被告人的知情权和延期审理请求权，我国可以效仿相关国家的做法，赋予被告人知情权和延期审理请求权，为被告人辩护权的行使提供便利，以制约检察机关的公诉变更权，最大限度的减少检察机关滥用公诉变更权的现象，更有效的惩罚犯罪，保障人权。 注释： 陈朴生.刑事诉讼法实务.中华台北海天出版社.2007 年版.第 1 页. 林国强.我国建立公诉权制约机制的设想.河南科技大学学报（社会科学版）.2007（4）. 陈茉.人民监督员制度研究.华东政法学院硕士学位论文.2007 年.第13-15 页. 顾静薇.论撤回起诉的规范化.中国刑事司法杂志.2010（11）.
