1、论我国环境执法问题及对策研究摘 要 环境执法是环境保护法律实施的重要环节，近年来，随着经济迅猛发展，环境执法工作越来越暴露出许多问题，陷入执法的困境。本文分析了环境执法存在的问题：环境法律体系存在缺陷、环境执法机制不健全、环境法律意识淡薄、地方政府干预过度。并针对这些问题提出相应的对策。 关键词 环境执法 问题 对策 中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）11-154-02 随着社会经济的不断发展，环境问题层出不穷，引起公众的广泛关注。为了实现可持续发展，给人们创造一个良好的生存环境，我国将环境保护作为一项基本国策。环境保护重在环境管理，而环境执法是
2、环境管理的主要手段，其遍布在环境管理的各个角落，是环境管理过程中极为有效的手段。下面将对环境执法过程中出现的问题进行研究并提出相应的对策，以促进环境执法在改善环境、解决环境问题、遏制破坏环境行为等方面起到更大的作用。 一、概述 环境执法，也称为环境行政执法，是指依法享有环境管理权的行政主体，依职权适用法律手段对环境行政相对人采取的直接影响其权利义务的环境行政行为，并进行其它环境监督管理的活动。豍有的观点认为行政机关制定环境行政法规和规章等行政立法行为及解决和处理争议与环境行政管理密切相关的民事争议的行政司法行为也属于环境执法的范畴，为了避免争议，本文所指环境执法仅指环境保护行政机关的具体行政执
3、法行为。环境执法的具体行政行为有：环境行政许可、 “三同时”验收、现场检查、限期治理、排污收费、调查取证、环境行政处罚等。因此可以看出，环境执法具有环境法与行政法的双重特点，环境管理离不开环境执法，其是环境管理过程中极为有效的行政手段。 近年来，随着经济的不断发展，环境事故不断发生，其产生的污染问题对生态环境造成严重破坏。环境保护部门在环境执法过程中遇到各种问题，使得执法难以落到实处。下面笔者将对这些问题进行阐述并提出相应的对策。 二、我国环境执法中存在的问题 我国的环境执法工作正在逐步形成以集中式执法检查活动为推动，以日常监督执法为基础，以环境监察执法稽查为保证，以公众和舆论监督为支持的现场
4、监督执法工作体系。豎但是由于环境法律体系的不健全，在环境执法过程中仍存在无法可依的现象以及有法不依、执法不严、违法不究等消极执法或者行政不作为等行为，而对环境污染视而不见，对没有曝光的环境污染事故，产生重大影响的环境污染事件故意隐瞒、欺骗公众的现象也依然存在。由于许多地方片面追求经济发展忽视环境保护，使得环境执法机构在执法过程中缺乏坚强的后盾，软、硬件设施不齐全，使得执法工作中的问题层出不穷，使执法工作陷入难以落实的境地。 （一）环境法律体系存在缺陷 环境法律体系存在的缺陷主要表现为两个方面：一方面是环境立法上有空白，另一方面则表现为环境立法缺乏可操作性。例如：环境污染量化和赔偿处罚力度等存在
5、法律空白。另外，现行立法对行政相对人的环境行政法律责任规定的十分详细，而涉及到执法主体的法律责任规定少之又少，即使有的法律规范中有相关的规定也是含糊不清的。同时，现行相关立法对环境行政法律责任追究的程序、措施等相关法律制度的规定稀缺，这使得环境行政责任在现实社会中的具体落实失去了重要的制度基础，缺乏可操作性。 （二）环境执法机制不健全 环境执法机制不健全主要表现为： 1.执法机构不健全，执法力量薄弱。我国绝大多数环境执法人员受到地方政府的制约，许多地方环境执法部门形同虚设。环保部门的执法经费严重不足，办公条件、福利待遇差。行政经费的不足使得执法设备与手段十分有限，执法主体不能及时发现问题，且即
6、使发现环境行政违法行为也往往无力进行查处，难以有效追究违法者的环境行政法律责任。2.监督机制不健全。环境执法监督，是指一切国家机关、社会团体、政党、公民对各级环境行政机关及其工作人员的环境执法行为是否合法，适当进行的监督、审查以及采取必要的措施予以纠正。豏而我国环境执法监督尚未形成制度，导致有法不依、执法不严和违法不究的现象时有发生。一方面，我国环境保护体制是以环境保护行政执法部门为主体，多部门协调配合执法监督为辅助的立体模式，以确保环境保护法的实施。但是也正是由于这样一种模式，使得环境执法主体多元化，例如动物保护的执法监督之中，在大自然中的动物保护由农业部和环保部负责，进入流通领域的动物保护
7、则相应的需要工商部门的介入；海洋范围内的动物保护还需要海洋部门的介入，这样的多主体的执法监管模式极易出现执法机构之间因职责不清而在执法活动中互相推诿的问题。另一方面，内部执法监督机制不够健全。在我国，许多基层的环保部门没有相应的法制监管机构或者专门的监管人员，这就导致难以开展日常环境执法活动的监督。另外，由于我国行政法体系的不完善，许多有争议的具体行政行为，只有少量由复议机关进行复核作出复议决定，或由人民法院进行审理作出判决，环境执法行为作为具体行政行为的一部分，当然也有这种问题存在，这就使得一些不当或错误的环境执法行为难以得到监督。（三）环境法律意识淡薄，公众参与度不高 环境法律意识在环境执
8、法中的作用表现为政府的环境法律意识和公众环境法律意识两个方面。从政府角度来看，当前我国的政绩考核制度，其整个评价体系往往以经济增长为指标，这极易导致了地方政府只重视经济发展而忽略对环境保护，有的甚至不惜破坏环境利益来追求经济的发展。从公众角度来说，很多公众的法律意识淡薄，没有用法律武器来捍卫自身合法权益的理念，同时因为在环境保护领域内维权途径的稀缺以及昂贵的维权成本使公众缺乏维权的热情。这在一定程度上影响了环境执法工作，公众参与是促进环境执法工作顺利有效进行的重要方式之一。 中华人民共和国环境保护法规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。 ”
9、这一规定是公众参与环境执法的直接法律依据。由于公众缺乏参与环境保护的途径以及保障公众及时参与环境保护的有效机制，这在一定程度上打击了公众参与环境保护的积极性，使得公众在环境保护领域的法律意识淡薄，不会运用法律武器维护自身合法权益，这就增加了环境执法部门在具体执法活动中的难度。 （四）地方政府干预过度 我国现行的环境管理体制是“统一领导、分级负责” ，中央环保部对各地环境保护部门只有业务指导的关系。地方政府对在环保局官员的提升、环境保护部门主管的任命等方面都有决定权。同时，由于行政处罚实行的是决定罚款与收缴罚款相分离的原则，环保部门的行政经费要依赖于地方财政。这使得环境保护部门既要处理好经济利益
10、与处理环境利益相冲突的难题，又要协调好管理相对人和领导者的关系。政府领导的非法干预，有时会成为环境行政执法的障碍，一般表现为违背环境法规定的特批项目，对具体环境行政执法进行干涉等。有些地方的个别领导出于地方保护主义或者其他目的，甚至会纵容污染者破坏环境以寻求经济的发展。这些地方政府对环境保护部门的过度干预对环境执法造成严重威胁。 三、解决对策 （一）完善环境立法 我国应当以可持续发展作为环境立法的指导思想，完善我国的环境保护法律体系。一方面，加快对环境保护法的修订，与时俱进，确立正确的环境执法的指导思想，填补法律中空白与漏洞，删除重复规定的内容，修改互相矛盾的部分，以增强环境保护法律体系的完整
11、性和系统性。另一方面，以可持续发展为指导思想完善环境执法程序，应建立环境行政程序法律体系，对环境执法的程序进行完善可以加强环境执法的实际可操作性。另外还应完善地方环境立法，遏制地方保护主义对环境执法的干预。 （二）健全环境执法机制，完善执法程序和制度 1.健全执法机构，增强执法机关执法力量，环境保护部门可以实行垂直管理，上级领导下级，下级直接向上级汇报，建立综合性的环境管理机构。这样可以有效的避免环境保护部门被架空，可以建立一种统一执法、专门执法的模式，提高环境执法部门的工作效率，达到保护环境的目的。 2.加强对于环境执法监督的基础建设。目前，环境保护法律法规中，除了环境保护行政处罚的程序较为
12、规范外，其余监督管理制度的操作程序均尚没有统一规范。因此要建立全面检查监督机制，重点要理顺各监督主体之间的关系，建立有效的协调机制。另一方面，为了规范行政执法行为，应该建立内部监督机制。例如建立和完善监测网络、设置监测管理系统等。同时要明确监督部门的职能和权责，遏制有法不依、执法不严、违法不究等现象的出现。 （三）提高公众环境法律意识，加强公众的参与程度 开展普法宣传教育活动，加强环保宣传教育，提高环保意识和环保法制观念，是解决环保行政执法中问题的有效手段。从政府角度看，应提高领导干部的法律意识和环保意识，加强可持续发展理念的教育，使政府不再单纯追求经济发展而忽视了对环境的保护。对于普通民众，
13、应增强他们用法律武器保护自己合法权益的观念，让公众充分认识到保护环境的重要性。同时，各级环境保护行政执法部门应该增加公众参与的途径，以利于群众及时对环境违法事件进行监督，同时这也使环境保护行政执法部门能对环境违法事件作出快速反应，防止环境事故的扩大，将风险和损失降低，达到双赢的目的。因此可以建立便捷的群众投诉和信访制度，在环境执法过程中完善听证的环节，使公众能够及时的参与到环境执法过程中，行使自己的环境知情权和监督权。 （四）加强考核，落实地方政府环境保护责任制 地方政府要站在长远发展的高度，加强环境保护工作，因此可以在领导干部政绩考核指标体系中增加环境保户指标，使地方政府不再一味的追求经济的
14、发展。可以建立地方行政领导环境质量负责制，实行“一票”否决制。只有这样才能最大限度减少地方政府的行政干预，使环境执法落到实处。 四、结语 当今社会，环境问题越来越突出，各种重大环境污染事故层出不穷，这就需要运用强有力的行政手段去解决环境污染问题、遏制破坏环境的恶劣行为。因此要完善整个环境法律体系，加强环境执法软硬件方面的建设，加强政府的环境保护意识和责任，从多方面促进环境执法的顺利进行。 注释： 陈仁，朴光洙.环境执法基础.法律出版社.1997 年版.第 43 页. 豏洪保麟.新形势下我国环境执法存在的问题及对策探讨.中华人民共和国国土资源部网站http：/ 参考文献： 1林光洙.环境法与环境执法.北京：中国环境科学出版社.2002. 2周玉华郑磊.完善我国农村环境执法之设想.北方经贸，2007（05）. 3钱琳琪.当前环境执法主要问题原因与对策.北方环境.2011（8）. 4刘峰苏宏智.环境执法中存在的问题和对策浅析.环境科学导刊2012（4）. 5丁丽君.环境执法中的问题与解决路径思考.苏州大学硕士论文.2008 年.
