1、农村土地征收若干问题试析摘 要 今年年初， 土地管理法进行了一次大规模的修改。相对于之前我国有关土地征收补偿的规定，无疑是迈进了一大步。然而，我国对农村集体土地承包经营权征收涉及多方面的利益。在此过程中遇到的一系列问题，例如公共利益不明晰、征收标准不科学问题等等似乎并不能因此解决。广东省江门市李沃求事件的出现就从侧面反映了农村土地征收面临的困境。本文试通过李沃求案对相关的理论问题和实践问题进行分析，并提出浅见。 关键词 征收 公共利益 正当程序 补偿 作者简介：顾丹，广东财经大学法学院 2012 级法律硕士研究生，研究方向：民商法学。 中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：100
2、9-0592（2013）12-213-02 一、李沃求案案件经过 2008 年，因江（门）肇（庆）高速公路建设需要，李沃求的两个苗木场被征收。其中一个苗圃种植了 11 万多株九里香。经李沃求、三堡村委会及江肇高速公路征地拆迁部门清点并签字确认，32 万余元补偿款打入了李沃求账户。另一苗圃，有关部门经评估给出的补偿价为 140 万元。但李沃求认为，他 5 年多投资超过 500 万元。经多番交涉，征地拆迁方同意将补偿标准提高到 300 万元，李沃求仍不满意。2010 年 7 月 15 日，上访归来的李沃求被以涉嫌诈骗刑事拘留。蓬江区公安分局称：李沃求在国土部门发布征地预公告后获悉江肇高速公路将途经
3、江门市蓬江区棠下镇三堡村区域，国家将对相关土地进行征收，他便到棠下镇三堡村元岭二队（村小组）抢种青苗，骗取青苗补偿款 30 多万元，其行为涉嫌诈骗犯罪，同年 8 月 21 日，李沃求被批准逮捕。随后，蓬江区人民法院一审判决李沃求有期徒刑 5 年，李沃求不服上诉至江门市中级人民法院。二审法院以一审判决认定事实不清为由发回重审。蓬江区法院重审后改判为有期徒刑 3 年。李沃求再次上诉，江门市中级人民法院再次发回重生。2013 年 7 月初，因蓬江区检察院撤回公诉，7 月 9 日李沃求被无罪释放此时距李沃求被刑事拘留已达 3 年之久。7 月 11 日，李沃求等及其代理律师到江门市检察院反映情况，要求以
4、非法拘禁罪追究办案人员的刑事责任。后经多方面工作，李沃求与 7 月 20 号左右撤回诉求。 据了解，李沃求事件并非个案，在李沃求所在的迳口村就有不少村民同李沃求一样因不当行为导致面临刑罚处罚。李沃求事件在当地产生了极大的影响。这一事件同时也将我国现行土地征收制度存在的问题暴露出来。 二、我国现行的土地征收补偿制度 土地征收制度由来已久，早在罗马法时期就有了该制度。在我国，新中国成立以后，四部宪法都对财产征收、征用制度作了规定。豍随着近年来我国城市化的加速发展，农村土地征收日益增多。这一现象迫切要相关法律制度的建立与完善。目前，我国关于土地征收的制度主要集中于：宪法 、 民法通则 、 土地管理法
5、以及物权法 。具体说来，主要有一下几个方面的规定： 1.关于农村土地性质的规定。根据相关法律规定，我国的土地所有权分为两种，即国家所有和集体所有。这就意味着，作为农村集体成员的农民，只有土地承包经营使用权而没有所有权。农村土地征收的对象是村集体土地的所有权。但是作为村集体成员的农民将在征收过程中丧失的是土地承包经营使用权。这种使用权，也是受宪法保护的一种财产权利。 2.关于土地征收补偿的规定。2004 年宪法修正案将宪法第 1O 条第 3款修订为， “国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿” ，这为我国的土地征收补偿制度提供了宪法基础和保障。随后，2004 年
6、8 月 28 日， 中华人民共和国土地管理法进行了修改，其中第 2 条第 4 款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿” ，2007 年中华人民共和国物权法通过，物权法更加严格地限制了征收条件，强调要依法足额支付土地征收补偿费，提出了安排被征地农民的社会保障费用。 3.对补偿费用限额的规定。 土地管理法第 47 条就征收耕地的补偿费用、征收其他土地的补偿费用、征收城市郊区菜地的补偿费用做出了详细的规定，规定补偿最高标准原则上是不得超过年“均产值”30 倍，在特殊情况下，国务院可以根据社会、经济发展水平提高土地征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。 三、李沃
7、求事件暴露出的现行土地征收制度存在的问题 （一） “公共利益”不明晰 首先， “公共利益”本身就是一个十分模糊的概念，我国相关法律又缺乏有关“公共利益”的鉴定程序。因此在征收构成中何为公共利益一直是一个很不明晰；其次。是不是任何时候公共利益都将由于公民私人利益？中间有没有比例限制法律并没有规定。我们知道，宪法私人财产权的实质是个人对国家的消极自由，它划定了国家不得侵犯私人自治领域。豎这样以来导致的后果是“公共利益”被无限制的扩大化，造成了很多不必要的征收，导致许多优良农田的丧失。甚至有很多不法开发商，打着公共利益的旗号，肆意攫取利润，损害人民利益，而政府却无形中沦为帮凶。 （二）补偿标准不合理
8、 我国现行农村土地征收补偿制度中的补偿标准，主要规定在地管理法第 47 条的规定，土地补偿的标准为按原“用途”对土地进行补偿。这种补偿标准对于农村土地承包经营权明显是不合理的。其一，补偿标准未考虑增值因素，被征地农民者无法享受扫土地因用途改变带来的增值成果；其二，在我国，土地资源的供不应求是不可回避的现实问题，而补偿标准的确定明显与市场供求关系无关，脱离了实际土地价格，是高度行政化的土地征收补偿标准，这一点有违我国市场经济的本质，作为生产资料的土地理应受市场的调解实现其市场价值。 （三）缺乏合理的救济程序 “生命、财产和自由”是西方法学界公认的三大人类不可剥夺的自然权利；在我国土地作为农民赖以
9、生存的基础，可谓是我国九亿多农民最重要的财产，征收、征用作为政府强制取得私有财产权的损益性行为，其对公民造成的损失是显而易见的，然而法律所规定土地被不当征收后的救济程序并不合理。这一现象往往导致大多数农民往往采取越级上访甚至自杀等过激行为寻求救助。李沃求事件便是典型的例子。 四、走出困境的若干建议 （一）合理界定“公共利益” 首先，公共利益应当成为征收征用的限制而非借口。即征收征用的前提必须是为了公共利益，不是公共利益不得征收征用。严禁以公共利益为借口侵犯被征收人合法权益。 其次，征收应当符合比例原则。公共利益虽然是征收的必要条件，但是这并不意味着有公共利益就可以随便征收非国有财产。政府征收必
10、须符合比例原则。对此有学者提出了十分有价值的意见：比例原则对政府征收权的限制又有三层含义：一是政府对非国有财产实行征收，确实可以实现政府希望实现的公共利益，如不能实现公共利益，政府不能以公共利益需要为由征收非国有财产；二是政府对非国有财产实行征收是在可供选择的实现公共利益的多种途径中对个人和组织的权益损害最小的，如果政府希望实现的公共利益可以通过其他代价较小的方式实现，应采用代价较小的方式实现公共利益，而不应当通过征收方式实现；三是因征收而受到损害的个人和组织的利益不应超过政府所要实现的公共利益，如果政府所要实现的公共利益小于征收给财产权人造成的损害，政府也就无征收财产的必要。豏 最后，应当在
11、现行立法中明确对公共利益的界定。在相关法律法规中可以对“公共利益”的范围做列举式规定；扩大司法对“公共利益”的审查。从其他国家和地区的经验来看，司法机关依据宪法和法律对法规界定的“公共利益”进行审查，以确定立法和行政的界定是否符合宪法精神。 （二）完善补偿标准 征收标准大多数国家征收补偿范围广泛，本着尽可能多地补偿被征地人所“牺牲”的合法利益的心态和原则，细化补偿项目，扩大补偿范围。总体来说，征地补偿的范围主要包括：土地补偿、地上物补偿、搬迁费补偿、邻接地损失补偿、离职者或失业者补偿和间接利益损失补偿等。豐结合我国具体情况，我国土地征收补偿标准不应当再以原土地用途为标准。征地补偿标准应当以将来
12、土地的用途为参照，使得被征收人享受土地开发带来的增值利益；我国现行法律征地补偿范围过窄，可适当扩大补偿范围。除地上附着物和青苗的补偿费外，应增加残余地补偿费和相关损害补偿费两项内容，即将土地征收补偿费用的范围扩大到包括直接相关的损失和间接损失两个方面。除了原来规定的直接补偿外。对土地征收给征收人带来的间接损失也应当补偿。尤其是要落实物权法和此次土地管理法修改所加进的社会保障规定；另外，还应当明确安置补偿费的用处。失地农民面临的最严峻问题是失业。因此对失地农民最好的补偿莫过于为其提供一份能维持生计的工作。 （三）建立完善的司法救济程序 通过法律设定有效的救济途径，这是保障私有财产权的最后防线。征
13、收、征用的救济是公民的权利和利益因政府实施征收、征用而受到侵害时的防卫手段和申诉途径。征收、征用引起的纠纷，主要表现为两个方面：一是因对征收、征用行为的合法性存在疑问引起的纠纷，主要包括征收（用）主体、征收（用）目的以及征收（用）程序等是否合法引起的纠纷；二是因补偿问题引起的纠纷，主要有补偿的标准、数额、方式以及补偿费的归属引起的纠纷等。对征收、征用行为的合法性存在疑问引起的纠纷，属于行政复议、行政诉讼及国家赔偿的范围。 五、结论 虽然李沃求事件最终结局尚圆满，但其带来了许多值得我们思考的地方。土地法的修改，在对农村土地征收中对征收补偿标准、补偿程序、以及征地后，失地农民的社会保障做了明确规定
14、。这些都为即将出台的农村土地征收补偿条例做了必要的准备。但是，农村集体土地的征收涉及多方面的利益，因此土地管理法的修改并不可能一劳永逸。另外，法律的生命在于运行，就针对是的农民的社会保障来说，早在物权法中早有规定，但一直难以付诸实施。在李沃求事件中，也正是由于有关人员对法律的误读导致许多本部应有的社会矛盾。易言之，一方面，通过立法为被征收人权力保障提供法律依据固然重要；另一方面，把法律规定付诸现实更为重要。 注释： 邢益精.宪法条款中公共利益之界定.杭州：浙江大学出版社.2008. 程蕾.私人财产权的宪法保障.潇湘宪法论丛.第二卷.2006. 柳经纬.关于我国非国有财产立法问题若干建议.福建政法管理干部学院学报.2008（3）. 张蕊.国外土地征收补偿制度考察.重庆科技学院学报（社会科学版）.2011（2）.
