1、关于兜底保障政策宣讲通稿有关问题说明关于兜底保障政策宣讲通稿有关问题说明 社会救助处 （2018 年 4 月 15 日） 近几年，我们低保工作每年都有几次“超常规”的专项行动。这次督查宣讲行动也不例外，但这次不同于以往的是，既有工作督查、又有政策宣讲，既教工作方法、也看实际效果，所以说任务比较重。根据李厅长、王厅长的要求，结合这次宣讲的受众，我们准备了一个兜底保障政策宣讲通稿。这个通稿的主题是“坚持问题导向，强化责任担当，努力促进兜底保障工作对象准确公平公正”，全文共计 7600 字，讲了四个方面的内容，重点是指出了“14 个方面的问题”，提出了“6 个方面的对策措施”。通稿形成后，李厅长、王
2、厅长召集我们多次进行讨论，反复进行修改，数易其稿，最后定稿。由于时间比较紧，为了使各位领导尽快熟悉通稿的内容，我就通稿中有关问题作个说明。重点说明十个方面： 第一，关于兜底保障工作。兜底保障工作包括很多方面，比如城市低保、农村低保、特困供养、医疗救助、农村低保制度与扶贫开发政策衔接等等。由于我们这次宣讲的受众是乡镇干部，所以通稿中兜底保障工作只包括三个方面：一是农村低保，二是农村特困供养，三是农村低保制度与扶贫开发政策衔接，其他方面的政策没有涉及。 第二，关于兜底保障对象。我省的兜底保障对象范围是农村低保一、二类对象（88.5 万人）和农村特困人员（10.9 万人），目前全省共计 99.4 万
3、人。农村特困人员是指老年人、残疾人、未满 16 周岁的未成年人同时具备无劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力。这里要强调的是，不是所有的农村低保对象都是兜底保障对象，农村低保三、四类对象就不在兜底保障范围。 第三，关于低保标准与补助水平。什么是低保标准，就是低保对象的一个认定条件，是衡量申请家庭能否纳入低保的一个收入方面的量化指标。什么是补助水平，就是低保对象每年或每月实际领取的低保金。2018 年，我省农村低保标准为每人每年 3720 元，这就是一个标准尺度，如果申请对象家庭人均收入低于 3720 元这一标准，就能纳入低保范围，如果高于 3720 元这
4、一标准，就不能纳入。低保制度规定，低保金应实行补差发放，就是家庭人均收入与低保标准差多少补多少，由于困难群众的困难程度千差万别，一家一个样，很难做到差多少补多少，所以我省农村低保就分了四个类别。一类对象我们视其为零收入，所以给他的补助水平是人年 3720 元；二类对象我们视其人均一年有 240 元的收入，所以给他的补助水平是人年 3480 元；三类对象 1008 元，四类对象696 元，都是一样的道理。 第四，关于低保审核的责任主体。低保制度规定，低保的审核审批程序为：家庭提出申请、乡镇人民政府受理（不是村委会受理）、信息核对、入户调查、民主评议、张榜公示、县级民政部门审批。在这一审核审批过程
5、中，乡镇人民政府是审核的责任主体，县级民政部门是审批的责任主体，村民委员会是协助乡镇人民政府做好工作，各自的职责是很明确的。乡镇人民政府履行审核的主体责任，主要工作有受理申请、入户调查、邻里访问、民主评议、张榜公示等。由此可以看出，低保审批过程最基础、最大量的工作都是由乡镇人民政府来做的。因此，低保对象认定能不能做到准确无误，关键靠乡镇人民政府。乡镇人民政府如何落实审核的主体责任呢？这主要靠乡镇的包村干部，乡镇人民政府要把责任砸给包村干部，包村干部带工作人员、村干部进行入户调查、民主评议等，实行“谁入户、谁签字、谁负责”。这样，低保审核的主体责任就落实了。现在的问题是，有的乡镇图省事、怕麻烦、
6、不作为，直接将低保申请受理、入户调查、组织评议等全部交由村（居）委会办理，造成政府管理服务的缺位，以致一些村干部独断专行、暗箱操作、以权谋私、优亲厚友，甚至对低保对象吃拿卡要、揩油抽成，还扬言如不服就取消低保资格，严重破坏了低保制度的公平公正。 第五，关于能否取消农村低保三四类对象。这是近年来基层反映较多的一个问题。原因很简单，就是农村低保三、四类对象差别不明显、对象难认定、群众意见大。为了减轻自己的负担和压力，一些基层干部就建议将农村低保三、四类对象取消，只保一、二类对象。这种认识是极端错误的。因为，低保制度是应保尽保、应退即退，纳入要收入核查，退出也要收入核查，如果不加区别、不经收入核查，
7、直接将某一类别取消，那是对低保制度极大的破坏，也是对困难群众的极不负责任。 第六，关于违规错保的种种表现。通稿列举了十种错保现象。比如，“人情保”就是请客送礼、托人说情打招得来的低保；“关系保”就是经办人员和村干部优亲厚友，把自己的七大姑八大姨纳入低保，或者村干部直接吃低保。目前，人情保、关系保群众反映比较强烈。比如，2017 年 4 月，云南省德宏州委巡察办在对陇川县进行巡察时发现，陇川县民政局及下属单位 56 名干部职工中，有 40 名干部职工的亲属共计 102 人纳入城乡低保，其中 82 人不符合低保条件，违规领取低保金 40.5 万元。民政部称之为“低保陇川事件”。德宏州纪委、陇川县纪
8、委对陇川县民政局原局长等 8 人给予党纪政纪处分，涉嫌违法问题的人员移交司法机关处理，违规发放的低保金全部追回。2017 年 9 月，审计署驻兰特派办对积石山县审计后指出，积石山县有 3 户村干部家庭 13 人违规享受农村低保，2017 年 4 月至 6 月共违规领取 3540 元农村低保金。积石山县纪委对 3 名村干部给予党内警告处分，将违规领取的低保金全部追回。再比如“轮流保”，为解决低保“好进难出”“一保定终身”等问题，这几年，我省农村低保实行了有效期管理，一、二类对象有效期两年，三、四类对象有效期一年，但有的地方将有效期管理，硬生生地变成了“轮流坐庄”吃低保，今年张三家，明年李四家，后
9、年王麻子家。用一些农民的话说，就是“低保轮流转，今年到我家”。又比如“拼户保”，形象地说，就是一人“打伞”多人“乘凉”，一户纳入低保领取低保金后，二次平均分配给多户人家。还比如“拆户保”，实际生活中，我们一些申请低保的家庭，人均收入本来不符合低保规定的条件，但为了获取低保资格，故意将家庭中的老年人、一般残疾人等从户籍中分离出去，用“拆户”的办法获取低保。其实，这种做法是无效的，即使将老年人等单独立户，他的法定赡养义务不会因为分户甚至分开生活而消失。因此，“拆户保”是不符合政策规定的。现在，一些地方将老人单独立户的“拆户保”现象比较突出。这是坚决不允许的，低保制度决不纵容不赡养老人的违背中华民族
10、传统道德的行为。 第七，关于特困供养经费违规使用。去年，审计署驻兰特派办对我省一些乡镇敬老院进行了审计。指出了很多问题：有的乡镇敬老院特困人员起居卫生环境脏乱差，味道很大，非常难闻，实在进不去。有的每天伙食调剂单一，早上喝茶吃馒头，中午吃面条，晚上还是吃面条，有的甚至一天吃两顿饭。有个乡镇敬老院的院长，敬老院的日常用品食品，他一个人负责采购，采购物品没有发票，也没有白条，每月自己制作一个费用明细单，自己签字，之后报镇长报销入账。这个院长为什么要如此辛苦、“以院为家”，我不说，大家都懂得。还有一个乡镇敬老院，特困人员死亡后不上报，用这种方法来虚报冒领特困人员救助供养经费；将分散供养人员混报为集中
11、供养人员，因为集中供养标准（去年是 6020 元）比分散供养标准（去年是 4855 元）高，用这种办法来多领取特困人员救助供养经费。这些敬老院的负责人甚至乡镇领导，自以为做得天衣无缝，别人看不见、查不出来。结果一审计，全部现了原形、露了马脚，不仅虚报冒领、多领的资金全部退回，还对相关责任人进行了问责。这些地方的行为，只能说：聪明反被聪明累，偷鸡不成蚀把米，搬起石头砸了自己的脚。去年，就因为这些问题，审计署驻兰特派办把我们折腾了大半年，根本没有时间抓正常工作。所以，这些问题，我们要作为宣讲、督查的重点。 第八，关于认定低保对象的基本条件。低保对象认定的基本要件有三个，即户籍状况、家庭收入、家庭财
12、产。也就是说，申请低保必须是持有当地常住户口的居民，共同生活的家庭成员人均收入低于当地低保标准，且家庭财产状况符合当地人民政府规定的条件。理解这一段表述，要把握以下几个方面：一是申请低保必须在户籍所在地。通俗地讲，就是陇西人不能到榆中申请低保，但在同一市县辖区内，申请人经常居住地与户籍地不一致的，根据市县人民政府的规定，申请人凭户籍所在地民政部门出具的未享受最低生活保障的证明，可以向经常居住地乡镇人民政府（街道办事处）提出申请。二是纳入低保必须家庭人均收入低于当地低保标准。这是困难群众能否纳入低保的一个“门槛”，也是一个标志性量化指标。也就是说，不管是什么人，只要家庭人均收入（因病因残刚性支出
13、较大的计算家庭收入时可适当扣减）高于低保标准，都不能纳入低保范围。我们的农村低保一、二类对象，就是指家庭人均收入低于当地低保标准，家庭主要成员完全或部分丧失劳动能力的家庭。现在基层有一个误区，认为一、二类对象就是家庭主要成员完全或部分丧失劳动能力的家庭，这是不对的，必须先考虑家庭人均收入是否低于低保标准。三是家庭成员必须是共同生活的家庭成员。共同生活的家庭成员是指登记在同一户口簿且共同生活的成员，或者虽然户口不在同一户口簿但具有赡养、扶养、抚养和收养关系且共同生活的成员。比如女儿出嫁了，就不能再算家庭成员。再比如，将老人单独立户，以获取低保资格，是不符合政策规定的。四是纳入低保家庭财产状况必须
14、符合当地人民政府规定的条件。目前，全省统一的条件是“五有”情况不能纳入，各地还有一些具体的规定。“五有”是有 3 万元以上消费性车辆、有商品住房、有出资工商企业、有在编财政供养人员、有户均 3 万元以上存款。对于这“五有”情况，申请对象不予纳入、已保对象要全部清退。五是申请低保必须以家庭为单位，不能以个人为单位。但有两种情况可以单独提出申请：困难家庭中丧失劳动能力、靠家庭供养且无法单独立户的成年无业重度残疾人，经个人申请，按照单人户纳入低保范围。脱离家庭、在宗教场所居住三年以上（含三年）的生活困难的宗教教职人员。这里的“困难家庭”是指低收入家庭。低收入标准现在各地规定不大相同，但一般应不低于当
15、地低保标准的 1.3 倍。低收入家庭就是家庭人均收入高于当地低保标准、低于当地低收入标准的家庭。要将残疾人单人户纳入低保范围，必须同时具备以下四个条件：低收入家庭、成年、无业、重度残疾。 第九，关于村民民主评议。前面已经说过，民主评议是低保审批过程中的一个重要环节。前几年，民主评议在低保对象认定中占分比较高，我省是占 30%。我们下去检查，有时会遇到这样的情况，就是一个家庭很困难，但是纳入不了低保，为什么？村干部说“他家民评议不过关”。其实民主评议结果，有时并不能反映实际情况，更不代表民心民意。因为，在农村，家族势力影响很大，再加上有的村干部搞暗箱操作，有的村民人际关系处得不好，这样呢，即使你
16、非常困难，也很难过了民主评议这一关。2016 年，“杨改兰事件”震惊全国，虽然这是一起刑事案件，与我们民政部门没有关系，但在低保民主评议这一环节给了我们很大的教训。从民政部救助司到我们救助处，都深入反思这一问题，我们要求全省“坚决杜绝民主评议定低保”，并将民主评议的分值由过去的 30%降到现在的 5%。同时，明确规定：对民主评议争议较大的低保申请，乡镇人民政府必须重新组织家庭经济状况调查核实。必要时，乡镇人民政府要会同县级民政部门入户调查并直接作出认定，不再经过民主评议。如果能做到这样，我们一些非常困难的群众就不会“漏保”。我常常想，我们下发文件、领导讲话，要求要严格执行低保制度规定，这“严格
17、”二字，决不是随便信手写上去的。鲁迅说：“人类血战前行的历史，正如煤的形成，当时用了大量的木材，结果却只是一小块。”我们好多规定的出台、制度的建立和形成，都是付出了惨痛的代价，用血的教训换来的。这一点，我觉得也应该向乡镇干部讲清楚。 第十，关于“两项制度”的衔接。“两项制度”就是农村低保制度与扶贫开发政策。农村低保主要是解决困难群众基本生活也就是不愁吃不愁穿，扶贫开发主要是实现贫困群众“两不愁、三保障”（不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全三保障）。“两项制度”为什么要衔接呢？因为农村低保制度和扶贫开发政策，是解决农村贫困问题的两项重要制度、两个重要支点，他们之间不是相互排斥、替代的关系，而是相辅相成、互为补充的。就好比车的两个轮子，鸟的两个翅膀，只有双轮驱动，两翼齐飞，才能使农村贫困人口脱贫又好又快地推进。现在基层的问题是，有的乡镇干部或村干部认为困难群众在低保和扶贫之间，只能二选一，不能“一根萝卜两头切”同时享受。这种认识，实际是为了
