1、浅析我国服务型政府建设下地方政府的公共服务能力摘 要 随着西方新公共管理理论盛行， “服务型政府”日益进入我国政府和公众的视野。在我国由经济建设型政府向服务型政府转变的今天，公共服务能力日益成为政府能力建设中不可或缺的一部分，而地方政府作为联系中央政府与公众的纽带，与基层公众联系最为紧密，因此在我国服务型政府建设的大背景下，地方政府的公共服务能力建设显得尤为重要。本文主要从地方政府公共服务能力的概念入手，阐述了在我国服务型政府建设下地方政府在提供公共物品和公共服务时存在的问题，并在此基础上提出了服务型政府建设下提升我国地方政府公共服务能力的路径选择。 关键词 服务型政府 地方政府 公共服务能力
2、 公共服务 作者简介：张瑜，首都经济贸易大学，硕士，研究方向：非营利组织管理。 中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）03-163-02 一、前言 21 世纪初，美国学者罗伯特B登哈特和珍妮特V登哈特提出了一个全新的管理模式和理念，即新公共服务理论。登哈特夫妇指出：“新公共服务指关于公共行政在以公众为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念” 。新公共管理理论主要强调公共管理的本质是服务，政府的职能和任务在于“服务而非掌舵” 。 随着新公共管理理论的盛行与发展，我国自 2002 年党的十六大提出要“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”以来
3、， “服务型政府”也日益进入政府和公众的视野。在我国由经济建设型政府向服务型政府转变的今天，公共服务能力日益成为政府能力建设中不可或缺的一部分，与此同时，地方政府作为国家政治制度的重要组成部分，是联系中央政府和基层公众的纽带，地方政府所提供的公共服务数量的多少与质量的好坏直接关系到人民大众的切身利益，由此，提升地方政府的公共服务能力是新时期建设服务型政府的必然要求。 二、地方政府公共服务能力的涵义与挑战 （一）地方政府公共服务能力的涵义 所谓的地方政府公共服务能力，是指地方政府针对本地域自然人文特征特点，结合当地经济发展真实水平与民众生活质量水平等实际情况，在既定经济社会约束条件下，为积极有效
4、回应和满足社会公共需要而供给相应优质的公共服务，不断提高当地民众生活质量，同时为当地市场经济科学合理可持续的发展提供良好外部环境的过程中所拥有的能力或者能量。简而言之，所谓地方政府公共服务能力就是地方政府提供公共产品的功能及其有效性，是地方政府能够运用多少资源为当地公众提供公共产品和服务来满足日益增长的社会公共需求的一种本领和力量。 （二）我国服务型政府的建设对地方政府公共服务能力的挑战 处于社会不同阶层和群体的公众在利益、需求和愿望方面是不同的，服务型政府的建设要求政府在提供服务时要以公众为中心，因此，地方政府在提供公共服务时要更具有包容性和灵活性，服务型政府的建设要求地方政府在提供公共服务
5、时要给予公众更大的选择权。在这其中，公众是一个主动获取而非被动接受公共服务的角色。因此，在建设服务型政府的要求下地方政府在决定应该以什么方式、为什么人、提供哪些公共服务时，需要从自由、平等和效率三方面加以权衡，这无疑是对地方政府公共能力提升的一个重大的挑战。 三、服务型政府建设下我国地方政府公共服务能力建设中存在的问题 （一）地方政府公共服务人员公共服务意识欠缺 传统的公共行政模式十分强调等级森严的层级制，在其影响下使得长期以来我国地方政府在地方性公共政策的制定以及社会公共产品的提供过程中往往采用自上而下的行政命令的方式，在这种以权力为中心的模式下，许多地方政府中公共服务人员的主人意识、权力意
6、识以及等级意识过重，而忽视了服务型政府建设中所强调的服务意识，使得地方政府对公众所作的承担责任、谋求公共利益、提供公共服务的承诺往往流于形式，公众对于一些公共产品以及公共服务的需求得不到有效地满足，这不仅阻碍了地方政府公共服务能力的提升，也妨碍了我国服务型政府的建设。 （二）地方政府对公共利益需求的回应性欠缺 所谓的回应性，指政府行为能较准确地反映公众的意愿和偏好，所提供的公共物品和服务在种类、数量和质量方面符合公众的要求。服务型政府的建设要求地方政府要充分掌握公众的意见和当地社会中的良性需求，在此基础上对公众的公共服务需求以及所反映的问题做出及时地反应，但是整个地方政府在提供公共服务的过程中
7、，对于公众的公共服务需求的回应性明显不足，多数情况下地方政府公共服务的提供采用的是一种以政府为中心的被动的工作方式，对于公众利益诉求的回应机制欠缺，违背了服务型政府建设中以公民为中心的本质。 （三）地方政府公共服务职能存在“缺位” 、 “错位” 受“政绩观”的影响，地方政府把大部分精力放在了增加地区经济总量和财政收入上，而对一些公共服务领域如社会保障、公共安全、医疗卫生、义务教育等的投入严重不足，导致了地方政府公共服务职能不到位和缺位，进而弱化了政府的公共服务能力。 地方政府在提供公共服务方面也存在着错位现象：有些地方政府公共服务人员在为公众服务的同时也在为自己谋求利益，并且在提供公共服务时大
8、多采用自上而下的方式，并不在乎公众的满意度和认可度；并且地方政府用于经济建设支出过高，而用于社会性公共服务支出偏低，而且公共财政支出被大量用于那些本应该由市场发挥作用的领域。 （四）地方政府公共服务中公众的有效参与不足 在地方政府提供公共服务的过程中，制约政府公共服务能力的关键因素在于社会公众不能有效参与，政府与公众之间缺乏一种互动和平等。一方面是公众自身参与其中的意识欠缺，在地方政府公共服务中没有主动地去表达自己的利益诉求，对于地方政府在公共服务提供过程中的监督；另一方面，地方政府给予公众的参与渠道有限，虽然近些年来，随着我国政治体制改革的不断深入以及服务型政府地不断完善，有关公众参与的重要
9、渠道制度不断发展。但具体的实行过程中大多时候流于形式，公众的参与权和表达权并没有得到很好地保障。 （五）地方政府公共服务模式单一 随着我国社会经济的发展和人民生活水平的提高，公众对于公共产品和公共服务的需求日趋多样化，这就必然要求地方政府在公共产品和公共服务的提供方式、主体和途径等方面也要多样化。但是由于长期以来受管制型政府模式的影响，地方政府往往包揽全部的公共性产品和服务的提供，因而在社会公共需求的不断增长下，这种单一的公共服务主体不能够满足社会公共服务需求的多层次性和多样性，使得整个地方政府不能够向社会和公众提供高效的公共服务和令人满意的公共产品。 四、服务型政府建设下提升我国地方政府公共
10、服务能力的路径选择 （一）培育公共服务精神 要提升地方政府的公共服务能力，首先要在公共服务人员中树立公共服务精神。这就要求地方政府及其公共服务人员必须从官本位转到民本位，从政府本位转到社会本位，从权力本位转到权利本位，这是根本，对整个公共服务的供给过程起主导作用。只有在公共服务的精神的影响下，地方政府中的公共服务人员才能够主动地接近公众和社会，积极地应对公众的公共利益诉求，切实地解决公众所反映的问题，进而做到自觉主动地为社会、公众提供良好的公共服务、谋求公共利益、承担服务责任。 （二）善于利用信息技术加强对公众的回应性 服务型政府的建设特别强调对公众的回应性，作为地方政府在提供公共产品和公共服
11、务时要确保对于公众的需求加以及时的回应。作为公共服务人员要善于运用各种传播的媒介来收集、传递、处理和发布公众对于公共服务的需求信息，并在信息网络技术的支持下，以方便、快捷、个性化和多样化的方式满足公众的公共需求，这样也就使得地方政府在提供公共服务时从以政府为中心的相对被动、一般化的服务方式转变为主动的、开拓性的服务方式，不仅能够对于公众的公共需求有更多地回应性，而且还能够具有一种预测性和引导性，以便更好地去满足公众对其公共服务品质不断增长和公共服务种类多样性的需求。 （三）完善地方政府公共服务职能 所谓政府职能“缺位”是指政府该管的事情没有管或没有管好。针对一些地方政府在提供公共服务时的“错位
12、”问题，一是要认清自己的公权力是公众授予的，要谋求公共利益而非一己私欲；二是地方政府在进行公共管理和服务时要扮演好“服务”而非“掌舵”的角色，在向公众提供服务时要以公众的满意度和认可度作为服务质量的衡量；三是地方政府的主要职能在于公共服务的提供上，与经济相关的领域可以交由市场去发展和完善，一些公共物品和公共服务由于具有非排他性和非竞争性，需要地方政府投入更多的资金并提高质量水平。 （四）加强公众的有效参与 公众的有效参与不仅有助于确保地方政府在提供公共服务时的质量和效率，而且能够公众在参与过程中能够与政府之间形成一种互动与沟通，进而能够使公众对地方政府建立起认同感和信任感。首先，作为地方政府要
13、积极培养公众对于公共服务的参与意识和参与能力，可以以公益广告、手册宣传等方式来提升公众的参与意识；其次，作为地方政府要建立有效实用的参与渠道，加大地方政府的政务公开、公众参与制度化程序，切实保障公众的参与权；最后，将公众的参与作为一种外部测评力量，参与到地方政府公共服务绩效的评估，有效地促进和推动政府公共服务能力的提高。 （五）创新公共服务模式 一方面，积极推动公共服务市场化，以市场竞争打破政府垄断。各地方政府应该运用市场化的手段来提供高效率、高质量的公共服务。对于基础性公共服务如环境保护、社会保障、基础教育等，应始终由地方政府来直接提供。 另一方面，要积极推动公共服务的社会化，实现治理主体的
14、多元化。在我国，随着市场经济的发展，社会资源的占有和支配呈现出多元化的特点，地方政府不可能、也没必要对社会性公共服务和社会事务实行全方位的直接管理，相当部分社会性和公益性的公共服务应当从地方政府的职能中分离出来，形成多元主体参与的公共服务供给格局和有效的公共服务责任机制。 最后，积极采用多样性和多层次性的供给形式。由于地方政府公共服务对象的多元化和差异化，地方政府在提供公共服务和公共产品时要加以细化和注重人性化，可以通过对公共服务分类的方式来建立一种差别化和动态性的服务，在准确把握不同阶层的公共服务需求的同时，建立和完善以公平为特征的多种政策服务，尤其要关注弱势群体对于公共服务的诉求。 参考文献： 1吕稚知.关于地方政府公共服务能力相关概念与理论探析.学理论.2009（12）. 2美盖伊彼得斯.政府未来的治理模式.中国人民大学出版社.2001. 3王卓君.政府公共服务职能与服务型政府研究.广东人民出版社.2009. 4王锋，陶学荣.政府公共服务职能的界定、问题分析及对策.甘肃社会科学.2005（4）. 5曲春生.西部地区政府公共服务能力建设研究.兰州大学.2009. 6迟福林.建立公共服务体制与政府转型.聚焦中国公共服务体制.2006.
