1、强化检察机关扣押、冻结款的内部监督工作机制的思考摘 要 结款是检察机关行使侦查权的手段，是调取证据的重要途径。强化扣押冻结款的内部监督，有利于规范管理工作，维护检察机关的执法公信力，保障涉案当事人的合法财产权益，这也是检察机关内部监督的重要工作之一。2011 年 12 月 6 日， 最高人民检察院关于加强检察机关内部监督工作的意见出台，该意见第十一条明文规定：“严格执行收支脱钩和扣押、冻结款物管理规定，严肃查处违纪违法扣押处理涉案款物和违反财经纪律的行为。 ”本文将围绕基层院扣押冻结款的现状，就当前存在的问题及如何强化检察机关扣押冻结款的内部监督工作机制，谈一些看法。 关键词 检察机关 扣押冻
2、结 侦查权 中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）07-153-02 一、当前扣押冻结、处理款项及其内部监督的现状 根据最高检的定义， “扣押冻结款”是指人民检察院在依法行使检察职权过程中扣押、冻结的违法所得、其他可能与犯罪有关的款项等。犯罪嫌疑人、被告人实施违法犯罪行为所取得的财物及其孳息属于违法所得。 当前，大多基层院实行扣押、冻结款与保管款相分离的原则，扣押冻结、处理款项的环节可简言为“收、缴、退” 。 “收”：经检察长批准，由办案部门两名以上检察人员执行扣押冻结涉案款，即由当事人将涉案款存入办案部门所在检察院的赃款专用账户，办案部门检察人员再
3、在三日内将银行现金存单、扣押清单、立案决定书、扣押决定书移交至本院负责财务装备的部门。 “缴”：办案部门提出意见，报请检察长决定后，将检察意见书、判决书、处理扣押冻结款决定书及清单等送至财务装备部门，该部门将扣押款依法上缴国库。 “退”：扣押、冻结的涉案款中属于被害人的合法财产，由办案部门提出意见，报请检察长决定后，将检察意见书、判决书、处理扣押冻结款决定书及清单等送至财务装备部门，该部门依法将款项退还当事人或发案单位。 基层院扣押、冻结、保管、处理涉案款物，实行办案部门和保管部门分工负责、相互制约的原则，并接受纪检监察等相关部门的监督。多数基层院及其上级纪检监察部门对本院的扣押、冻结、保管、
4、处理涉案款物工作进行定期检查。 二、内部监督存在的问题 随着审计部门及上级纪检监察部门对基层检察院的经济责任审计和地方财政管理体制、核算制度的强化和完善，基层检察机关的财务管理意识和自我约束意识也在逐步增强，能够较好地遵守收支“两条线”管理、专款专用等国家财经政策。但是内部监督机制仍然留有空白，不容小觑存在的问题，以下从“收、缴、退”环节进行剖析。 1.目前，我国的扣押、冻结决定权和执行权都集中于检察机关的办案部门，扣押、冻结程序的公开和透明度不够，导致侦查机关在实施扣押、冻结过程中容易出现暗箱操作的情况，公民的私有财产权以及扣押、冻结款物行为的合法性缺乏有力的保障。本院的纪检监察部门仅仅是事
5、后监督，若办案部门不主动将法律文书送至纪检监察部门，那么纪检监察部门将很难及时审查到违法违纪问题。此外， 人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定第二十五条规定：“办案部门扣押款物后，应当在三日内移交管理部门。 ”若办案部门不及时办理移交手续，那么，管理部门也只能在日后接受移送文书时或次月初进行银行对账时才得知，无法进行有效的制约。 2.各个基层检察院的财务装备管理部门使用的票据不统一，有的票据类型完全不同，有的票据结构呈二联式、三联式或四联式不等，不利于管理监督。从根本上说，造成这一情况的主要原因是检察机关和财政部门各自为政。检察机关使用的票据是由财政部门提供的，而财政部门又是站在自身的角度去管
6、理资金，没有把检察机关的执法管理与财政部门的财务管理有机地结合起来，加上各个地方财政部门管理资金的方式又有所不同，从而造成票据混乱。由于缺乏一个完整的外部监管机制，加之内部监督部门又无法对此进行有效的沟通解决，该情况就成为久悬不决的问题。 3.在实务中，扣押冻结款物的内部监督主要是通过定期进行专项检查、调查核实对办案人员的举报、查处严重违法违纪行为、追究错案责任等方式进行事后监督，对办案过程中有无以权谋私、徇私舞弊、贪赃枉法、受利益驱动办案等违法违纪行为，难以及时尽早发现并予以纠正。即使事后有惩戒和责任追究，但损失和后果也难以挽回。因此，在完善检察机关内部监督机制时，要把监督前移，明确检察机关
7、内部不同机构之间在行使检察权时进行相互监督和制约，使监督的重点向预防性质的事前监督和同步监督倾斜，争取把错误杜绝在萌芽状态。 4.权利救济程序不完善，司法机关没有赋予当事人有效的防御手段和司法救济途径。我国侦查人员实施的扣押、冻结行为无需经过事前和事后的司法审查，对自己的扣押活动基本不会承担任何不利后果。当事人对侦查机关的扣押行为不服时只能向侦查机关申请复议。而让侦查机关对自己行为进行复查，纠正错误的行为，等于要求侦查机关自己否定自己，难度可想而知。此外，虽然我国国家赔偿法的明确规定：“违法对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施的，受害人有权获得赔偿的权利。 ”但由于对扣押、冻结款物的非法处分
8、行为没有纳入行政诉讼的范围，导致实践中权利人因侦查机关非法的扣押、冻结行为而获得国家赔偿的情况几乎没有。当事人又难以通过检察机关的内部监督机制为自身利益争取有效保障，这种立法的空白有碍当事人的合法权益的实现。 三、强化检察机关扣押、冻结款的内部监督工作机制 对上述在扣押、冻结款管理中存在的问题，我们不但要在思想上引起足够的重视，端正观念，还必须从工作机制上加强管理机制建设，有效督促案件运转，堵塞内部监督漏洞，做到防患于未然。 一是实行领导保障制。由院领导成立扣押款管理工作领导小组，小组成员包括相关科室负责人及其他科室的部份干警。并将扣押款物执法活动与各项主题教育活动相结合，加大思想教育力度。目
9、的是使全体干警充分认识到依法扣押处置款项是提高检察机关社会公信力的有效途径，这不是个别干警的工作职责，是全体干警共有的职责。从而强化对扣押、冻结款物的监督管理，确保扣押处理款物时自觉做到严格依法进行。 二是实行纪检监察部门跟踪监督制。第一，定期或不定期地对办案部门办理的扣押冻结款案件进行个案抽查。检查办案程序是否合法、法律文书报备是否齐全、扣押冻结款物是否按时移交、案件办结后是否及时通知财务装备部门对扣押冻结款物依法处理。第二，对扣押冻结款物的处理情况进行跟踪。第三，各院纪检监察部门每半年对扣押冻结款物工作进行一次检查，年底进行全面检查；市检察院纪检监察部门适时会同有关部门对下级院的扣押冻结款
10、物工作进行检查。跟踪监督制不应流于形式，不应只是检查文书、程序是否齐全，还要不定期查询专用银行账户，从实质上了解扣押款的全程流向。 三是实行共同监督制。由办案部门、财务管理部门、纪检监察部门共同安装管理扣押冻结款的软件系统，建立共同监督管理平台。办案部门一有扣押冻结款，就必须及时将数据、据以执行的法律文书文号录入该系统，财务管理部门及纪检监察部门便可同步共享该信息，并形成预警机制，自动提醒处理时间。该平台可起到相互制约、强化内部监督的作用，避免相关部门的人员因怠于行使管理权造成违法问题，也有利于促进扣押冻结款项的尽快处理，保障当事人的合法权益。当然，该系统平台的存在是前提，该举措有赖于信息化建
11、设的支持。 四是实行统一口径管理制。针对检察机关自身的扣押款管理制度与地方财政管理制度不配套的情况，由单位领导或纪检监察部门与财政部门协商，加强制度上的衔接，促进扣押款管理机制进一步完善，从根本上解决检察机关扣押款管理不规范的问题。 五是实行责任追究制。对于不及时报送、瞒报、漏报、不报的，纪检监察部门报本院检察长批准后，以“内部监督建议书”的形式，通知有关部门纠正，限期整改，情节严重的，进行通报批评。各基层院将扣押款工作与检察业务工作同步落实、同步检查、同步考核，将此列为绩效考评内容之一。对于在办案过程中，不严格依照人民检察院扣押、冻结款物工作规定实施扣押冻结款物行为的，或者在扣押冻结款物工作中违纪而引起涉检访的，依照有关规定，追究主要责任人和其他直接责任人的纪律责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
