1、试析 PPP 模式在市政建设中的应用摘 要：本文通过 PPP 模式的分类以及市政基础设施建设存在的主要问题进行分析，提出实现 PPP 模式在我国有效发展的政策以及建议。 关键词：PPP 模式；市政建设；应用 中图分类号：TU984.2 文献标识码：A 一、PPP 模式的分类 （一）外包类 PPP 项目 通常都是在政府投资的基础上，私人部门将整个项目中的一项或者几项承包下来，例如，只对工程建设负责，或者受政府的委托对设施进行管理维护或者提供部分公共服务，并且在政府付费的基础上，使收益得以实现。 （二）特许经营类项目 需要私人参与部分或者全部投资，并且在一定合作机制的前提下，与公共部门合作共同分担
2、风险，共享收益。与项目的世纪收益情况相结合，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或者给予一定程度的补偿，这就需要将私人部门的利润和项目的公益性之间的关系平衡协调好，这对于政府相关部门的管理水平而言，提出了更高的要求。（三）私有化类 PPP 项目 需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，向用户收取费用，收回投资实现利润。因为私有化类 PPP 项目的所有权归属于私人所有，并且不存在有限追索的特性，所以，私人部门在这类 PPP 项目中承担最大的风险。 二、市政基础设施建设主要问题 （一）市政基础设施水平总体偏低 2009 年，我国市政基础设施全国平均水平指标和联合国人居城市奖获得
3、城市的市政设施水平指标还是存在很大差距的，每一项指标都存在着一定程度的差距，特别是环卫类指标差距更加大，其中污水处理率和垃圾无害化处理率都比较落后。市政公用产品和服务供给不足以及水平不高，与经济的快速发展要求不能相互符合，而这样的问题在今后很长的一段时间内还会继续存在。 （二）市政基础设施水平存在较大的区域差异 市政基础设施城乡、区域之间发展不平衡现象较为严重，协调区域发展和实现基本公共服务均等化的压力还是比较大的。从区域上看，东部地区市政基础设施水平要比中西部地区高于很多；从城市规模等级上看，超大、特大型城市设施水平要比其他规模的城市好很多；从城乡发展上看，这种不平衡更加突显，例如，生活垃圾
4、无害化处理设施，乡镇基本上都没有这样类型的设施。 （三）投资主体单一 传统计划经济还存在于我国市政基础设施建设中，在投资主体上并没有将企业、社会的作用充分地发挥出来。伴随着政府职能的转变以及投融资体制的建立，基础设施建设融资已经开始倾向于多元化的发展趋势，但是总而言之，资金数量较少，主要资金来源还属于政府投资。政府作为一个长期投资的主体，没有明确的投资重点、方向以及范围，没有规范的投资行为，没有合理的价格机制，再加上市场收益比较少，对于社会资本的进入产生了严重的影响。在融资渠道上，对政府资金过于依赖，单一的财政投资模式，很容易造成投资出现低效和腐败的现象，很多有市场、有效益的基础设施项目却不能
5、得到资金投入，就算是公益性较强的项目，也不能实现精打细算，所以，出现较严重的浪费现象，从而使市政基础设施在引进多元融资体制受到严重的阻碍。 三、实现 PPP 模式在我国有效发展的政策建议 （一）政企关系科学化 在 PPP 模式逐步在我国落实的基础上，政府不应该仅仅是走一下审批手续、缩减市场转入监察流程，而是应该将清晰的政府监管标准和科学的补贴政策创建起来，从而使基础设施自身盈利能力得以提升。 （二）政府监管机构专职化 当前，在我国还没有专门的 PPP 标准制定和监督管理机构。交通部、建设部等基础设施部门都具有自己独立的监管文件和建设标准，每一个部门之间的 PPP 合作程序混乱，没有较强的可操作
6、性。但是在国外的很多国家都已经设有独立的 PPP 政府监管机构。我国政府应确立专职 PPP 监管与问询机构，负责分析公共项目预期需求、核算项目全寿命周期成本以及风险评估和绩效评价等系统性工作。另外，根据各省具体建设情况，下设省级分支机构，灵活调整项目建设要求与细则。 （三）项目评估体系国际化 目前，PPP 模式发展较为完善的国家所采用的项目评估方法主要以物有所值定量分析法为基础。其中以英国为典型，采用三阶段评估法，即项目前评估、项目过程评估、采购评估。在项目前期，公共部门对私营部门进行初步预算审核，对其筹资、建设、经营能力进行评估; 项目过程评估作为整个 PPP 评估体系最重要的环节，是对项目
7、建设的质量与数量的系统全面性评估，根据评估状况拟定下一时期对私人部门的补贴额度; 采购评估则是最后的风险评估及采购流程的绩效评价。相比之下，我国 PPP 项目评估体系较为落后，目前还没有相关法规政策提及绩效指标、绩效定性分析等概念。 （四）运营管理制度化 我国目前在实行 PPP 模式时存在严重的审批制度缺失。在全国很多省市，对于民营资本审批更是缺乏规范、透明、可操作性的法律依据，不仅使得民营资本投资需要较长的审批时间和复杂的审批手续，而且还易滋生贪污腐败、官商勾结等社会现象。尽管政府自 2002 年起就表示，放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域，但对各类非公有资本的具体准入制度却含糊其辞，导致民营资本参与 PPP 项目时面临政策、政府观念方面的困惑或阻碍。因此，制定科学的 PPP 模式管理制度是保证我国公共建设有序有效发展的制度基础。 参考资料： 1朱巍.PPP 模式在城市轨道交通建设中的应用J. 综合运输. 2004(10). 2王灏.加快 PPP 模式的研究与应用推动轨道交通市场化进程J. 宏观经济研究. 2004(01).
