1、完善行政复议与信访衔接机制的对策摘 要 我国当前社会情况下，除行政诉讼、行政复议作为基础性行政纠纷解决机制外，信访也成为一种解决行政纠纷的重要途径。行政复议与信访制度的衔接有其现实合理性，但也存在诸多问题。本文试从行政复议与信访制度衔接的现状分析入手，从功能定位的角度，合理划分二者的调处范围，探寻符合法制建设方向，有效化解社会矛盾的行政复议与信访制度衔接机制。 关键词 行政复议 信访 衔接机制 中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）07-250-02 一、行政复议与信访衔接机制的现状 （一）行政复议与信访制度的衔接有其现实合理性 行政复议是上级行政机
2、关对下级行政机关违法或不当的具体行政行为的监督、纠错机制，是一种“准司法”的法律制度。而信访则是群众向有关部门和领导反映情况，提出意见、建议和要求，进行投诉的活动。但二者作为我国现阶段的重要纠纷解决途径，都具有化解社会矛盾、维护人民合法权益、保障社会稳定等作用。建立行政复议与信访衔接机制就是要充分发挥二者的长处，化解纠纷、维护稳定，在我国现阶段实现法律效果与社会效果的统一。 （二）行政复议与信访衔接现存诸多问题 1.界限不清。实践中，行政复议与信访之间在解决行政争议方面功能上还存在定位不清、界限模糊的问题。一是相关部门对信访事项和可申请行政复议的具体行政行为甄别不清，导致可能通过行政复议途径解
3、决的问题却用信访手段进行处理，致使行政复议无法在其中发挥救济功能；二是由于界限不清，使得一些事项在行政复议与信访之间多次流转，却没有得到切实有效的解决，出现了无谓的“循环”现象，既影响了当事人合法权益的保护，又浪费了行政资源。 2.沟通不畅。一是行政复议与信访沟通不到位，相关的工作机制和操作规程不够完善，使不少属于复议范围的行政争议没有及时从信访中分离出去；二是行政复议与信访工作联动不够，尤其是在一些重大、复杂、敏感、影响面广而可能引起连锁反应的群体性事件的处理上，行政机构和信访机构缺乏必要的互动交流机制，在具体办案过程中难以顺畅衔接。 3.信访错位。一是人民群众普遍存在信“访”不信“法”的观
4、念，信访制度仍是不少人首选的纠纷解决方式，这样不仅加大了信访工作的难度，而且还会对现行的纠纷解决机制产生破坏性的结果；二是一些行政机关对属于其行政职权范围内可以采取法定救济途径的事项，不恰当的采用信访方式进行处理，没有将信访处理限制补充性救济的范围内，出现越俎代庖现象。 二、完善行政复议与信访衔接机制的难点所在 （一）行政复议与信访在制度设计上的不同 行政复议与信访本不是一个层面上的问题，两者在设置目的、受理范围、主体要求、办理程序和处理结果等方面都有很大的不同： 1.行政复议受案范围确定狭窄，信访受理范围模糊宽泛。 中华人民共和国行政复议法及其实施条例明确规定了行政复议受理的范围和条件，仅限
5、于对行政机关和法律法规授权的组织作出的具体行政行为和不履行法定职责的行为进行审理，对抽象行政行为只能是附带性审查，而且行政复议申请的提出必须是在法定时效内。 信访条例第十四条针对信访事项却规定了非常宽泛的受理范围，对行政机关及其工作人员、法律法规授权的具有公共事务管理职能的组织及其工作人员、提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员、社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命派出的人员、村民委员会、居民委员会及其成员的职务行为，都可以反映情况，提出建议、意见或者提出信访事项，且没有法定期限的限制。 2.行政复议审理方式规范程式，信访事项办理方式简单灵活。行政复议具有准司法化的特征，相关法
6、律法规对行政复议案件的受理和审理规定了严格的程序：对于申请行政复议的法定时限、申请人的主体资格、申请方式、行政复议机关收到复议申请的处理期限和方式、申请材料不全时的补正程序、审理方式、审理结果、法律责任都有相对程式化的规定；信访事项处理的主要方式是按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，转送有权处理的行政机关，大多数采用说服教育、耐心解释的方式来使当事人接受，即使有时需要书面答复，也不要求必须具有规范化的行文方式，没有统一的格式要求，只要能解决信访人的疑难问题或者阐述事实清楚、处理措施恰当即可。 3.行政复议具有实际救济性，信访则是间接解决性。行政复议机关受理行政复议申请后，必须依照
7、行政复议法等相关法律法规的规定，对被申请的具体行政行为从实体和程序上进行合法和适当性审查，并直接根据审理的结果出具处理决定，其结果具有确定力和执行力，从而对行政争议产生实际上的影响，如行政复议当事人对该处理结果不服，只能依法向人民法院提起诉讼，不能继续要求在行政机关内部处理；而信访机构本身并不具备实体上的处理权限，只是通过转送、督促等方式要求有相应职责的行政机关来解决问题，很少出现信访机构直接解决信访事项的情况。 （二）行政复议与信访功能上的错位与缺陷 1.现实赋予信访过多的重任，远超其应有功能。从信访制度的最初定位来讲，它应当是公民进行政治参与和国家获取社会信息的民主实现和政府管理形式，纠纷
8、解决仅仅是其派生的一个功能，因为国家存在着诸如诉讼、行政复议和行政监察等一系列的基础制度性纠纷解决机制。然而为了应对信访热，各级各类机关内部都成立了信访机构，甚至法院也不例外，信访机构逐渐由一个传达社会信息的渠道演化为解决纠纷的正式机构，突破了其党政机关秘书的性质，并且通过信访机构与各级权力的联系，信访机构事实上取得了“超级法院”的角色。反思信访的初始功能设计，我们发现当今社会赋予了信访过多的重任，而这种重任与信访机构的性质、职能不相适应，这正是信访不堪重负、深陷纠纷泥潭无法自拔的根源所在。 2.行政复议立法和执行上的缺陷，影响了行政复议的公正性，也使其陷入“闲置”的境地。我国的行政复议制度经
9、过行政复议法十多年的运行，并未发挥其应有的作用，无论在法律设置，还是在实践中，都显露出很多问题。第一行政复议受案范围较窄，启动方式有限，许多涉及到群众切身利益的行政行为没有纳入收案范围；第二行政复议是一把双刃剑，弄不好行政复议机关就要当被告，被诉至公堂，甚至可能被追究经济和行政责任，这就使部分行政复议机关在审理案件时容易畏手畏脚，不能从根本上来化解行政争议；第三由于行政复议作为监督依法行政的行政内部制约手段，承担其职责的政府法制部门缺少独立性，而且对做出的复议决定缺少监督执行的手段，这不但影响了行政复议的公信力，也使得很多人放弃了对它的选择。 3.这种错位与缺陷造成恶性循环，使得纠纷解决机制离
10、法治之路渐行渐远。信访的现实运行已远远突破了其原初制度设计，发挥着本不具备也不应具备的作用，并实际侵蚀着原有纠纷解决机制的权威。而行政复议制度却由于种种原因被虚置，难以发挥其原有效用，使得信访陷入一种自我强化的恶性循环，助长了民众对行政复议的漠视，强化了其对信访的依赖，从而对作为正式的基础性纠纷解决机制的行政复议进一步排挤和冷落，使行政复议制度逐渐边缘化。在信访以非理性、非规范的运作方式和巨大的公共经济成本、法律成本为代价发挥着主要纠纷解决渠道作用的同时，本应发挥基础性作用的行政复议却被束之高阁，这不仅本末倒置，不能从根本上解决社会纠纷、维持社会稳定，更是与法治之路渐行渐远。 三、完善行政复议
11、与信访衔接机制的路径 行政复议与信访机制衔接的根本路径应是：重塑信访功能与规范信访程序，完善行政复议制度及运行程序，建立起在法治基础上的行政复议与信访的工作联系机制。 （一）将纠纷解决职责剥离，还信访原有功能 从我国实际情况看，信访的存在往往以抑制法律的自主性活动为代价，它一面敞开大门，向民众提供一种在法律系统之外解决法律问题的途径，一面又对司法活动的行政性干预提供制度化的正当渠道。随着法制建设进程的推进，必定会渐渐退出法治舞台。改变当前困境的根本途径就是回归信访的原本功能。首先，将求决类纠纷从信访渠道剥离出来，让他们通过行政复议、诉讼、仲裁等法定的基础性主渠道解决，信访机构只有在法定救济穷尽
12、的情况下发挥补充性作用；其次，扩大和增强信访制度的申诉、信息沟通和反映民意的功能，充分发挥信访工作密切联系群众、巩固执政基础、维护社会稳定的制度优势。 （二）强化行政复议工作，完善相关制度建设 鉴于目前行政复议纠纷解决资源缺乏，纠纷解决力度不大，社会公信力不高的现状，根据我国国情，可以将行政复议工作纳入目前已经形成的党和政府主导的维护群众权益的社会管理机制，借助党委政府掌握的资源，扩大行政复议解决实际问题的能力，建立大复议格局，发挥行政复议在解决行政纠纷方面的中流砥柱作用。一是降低行政复议门槛，扩大受理范围。加强行政复议权利告知制度，简化行政复议手续，扩大行政复议受案范围，尽可能将行政纠纷纳入
13、行政复议法定渠道；二是合理设置行政复议机构，增强行政复议机构独立性。行政复议的准司法特性要求行政复议机构具有相对独立的、中立的地位，使其只对法律和事实负责，不受有违案件审理公正性要求的不当干预；三是加强行政复议规范化建设，提高案件审理的公信力。通过提高案件办理的公开化与透明度、完善听证和质证程序、加大案件的纠错力度、提高办案效率、加大调解和解和执行力度等措施，全面提升人民群众对行政复议的认知度和认同感。 （三）建立行政复议与信访的工作联系机制 实现行政复议与信访的有效衔接，是新时期构建高效、便民、一体化行政争议解决机制的必然要求。要实现行政复议与信访制度的真正有效衔接必须建立两者有效的工作联系
14、机制，从有利于法制建设出发，回归二者的原有功能。一是加强对行政复议法律法规的宣传，畅通行政复议渠道。行政复议和信访机构应采取多种方式和手段，提高法律宣传的导向性、实效性，使人民群众了解行政复议，愿意选择行政复议作为表达利益诉求的平台，善于通过行政复议维护自身的合法权利。充分发挥行政复议解决行政纠纷的主渠道作用，要将众多的求决类信访问题纳入行政复议渠道，而信访主要解决申诉类、投诉举报类、咨询建议类问题；二是行政复议和信访机构应加强联系、沟通。可通过专业律师、行政复议机构工作人员在信访机构设立接待窗口、信访工作人员加强法律培训等途径，及时引导行政争议进入行政复议渠道，避免发生信访部门置换属于行政复议范围的实际救济职能情况。 参考文献： 1王名扬.英国行政法.北京大学出版社.2007 年版. 2王名扬.法国行政法.中国政法大学出版社.1988 年版. 3杨建顺.日本行政法通论.中国法制出版社.998 年版.
