1、完善我国房地产宏观调控的法律思考【摘 要】纵观我国房地产行业发展的历程，宏观调控不断向纵深层面迈进。在此背景下，本文首先对我国房地产市场调控政策进行回顾，然后系统论述房地产宏观调控存在的主要问题，并提出完善房地产宏观调控法律建议对策。 1、我国房地产市场调控政策回顾 2003 年 8 月国务院发出国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知 ，指出房地产业已经成为国民经济的支柱产业；强调完善供应政策，调整供应结构；发展住房信贷，强化管理服务；加强市场监管，整顿市场秩序。 2004 年 4 月，国务院发出国务院关于调整部分行业固定资产投资项目资本金比例的通知和关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管
2、理的紧急通知 ，房地产行业被列为“投资过热”行业之一，房地产开发项目资本金比例由 20%及以上提高到 35%及以上；严格建设用地审批管理，收紧土地“闸门” ，以期遏制投资过快增长和房价过快上涨的势头。 2005 年 5 月国务院办公厅转发住建部等部门关于做好稳定住房价格工作的意见的通知（“国八条” ） ，加大对投机性和投资性购房等房地产交易行为的调控力度。时隔一年，2006 年 5 月国务院办公厅再次转发住建部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见的通知（“国六条” ） ，提出 90/70 比例；调整住房转让环节营业税，进一步抑制投机和投资性购房需求；有区别地适度调整住房消费信贷政策。
3、2008 年我国受世界金融危机影响，为尽早摆脱金融危机对我国经济的影响，12 月份国务院办公厅发布关于促进房地产市场健康发展的若干意见 ，提出鼓励普通商品住房消费；支持房地产开发企业积极应对市场变化。 2010 年 1 季度至今，为抑制房价过快上涨势头，中央出台了差别化信贷政策以及包括限购、限贷、行政问责在内的行政性调控措施，对购房需求特别是投资投机性需求实行严控。2010 年 1 月国务院办公厅发出国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知 （“家庭二套房贷”政策） ，强调合理引导住房消费，抑制投资投机性购房需求，提出“家庭二套房贷”首付款比例不低于 40%，相比 2007 年 9 月
4、的“二套房贷”政策更加趋紧。 2010 年 4 月国务院发出国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知 ，进一步提高“家庭二套房贷”首付款比例至 50%，并对外埠居民购房进行限制。2010 年 9 月暂停第三套及以上购房贷款，并严格施行问责制。 2011 年 1 月国务院召开会议，确定了八项政策措施（“新国八条”政策） ，再次提高“家庭二套房贷”首付款比例至 60%，并从严制定和执行住房限购措施。7 月，国务院常务会议要求必须坚持调控方向不动摇、调控力度不放松，促进房价合理回归。 2013 年 3 月，国务院再次重申五项政策措施（“国五条”政策） ，进一步明确了坚持调控方向不动摇、调控力度不
5、放松的决心。 通过政策面不难看出，国家在调控过程中注重经济性、政策性调整，重经济手段而忽视法律规范，过分关注于解决表层显性问题，从整体上看，房地产市场宏观调控的深层次和法律性问题尚未得到解决。本文试从法律视角来分析和探讨房地产市场的宏观调控问题。 2、房地产宏观调控存在的主要问题 房地产市场的宏观调控是国家采用行政、法律、经济手段从宏观上对房地产市场进行指导、监督、调节，以保证其供需平衡，弥补市场经济的缺陷，保证房地产市场稳定运作。宏观调控措施以经济性手段（税率、利率、汇率）为主，以行政性手段与法律手段为补充，法律手段应该作为经济手段与行政手段的基础。在宏观调节的手段中，法律手段是不可或缺的，
6、这要求宏观调控要有法可依，依法调控。这样才能使宏观调控实际有效，房地产市场健康稳定的发展。 我国房地产调控历经 10 年。房地产宏观调控在短期内成效凸显，各项指标在调控后有不同程度的减速增长或回落。但根据历次宏观调控的经验，这些政策一般很难长期持续发挥作用。这说明我国房地产市场尚未进入健康发展的快车道，房地产市场中一些棘手问题并未得到彻底的解决。 通过分析宏观调控政策所采取的具体措施及效果，发现宏观调控存在以下问题和不足。 2.1 宏观调控法律规范体系不完善 我国房地产宏观调控缺乏一套完善的制度保障。从调控措施可以看出，国家对房地产市场进行调控大都以下发文件、通知等形式进行，立法层级较低、高度
7、不足，缺乏完整的法律框架和结构。在没有法律强制力的保障下，大部分文件无法自上而下顺利执行，无法起到积极良好的执行效果。试图用行政权威而不是法律制度，用部门通知而不是法律来调控房地产市场。由于房地产市场具有地域性、差别性的特点，简单依靠有关部门发文调控房地产市场的做法日益显得与时不符。 2.2 宏观调控主体不明确，调控权配置上产生诸多矛盾 调控主体包括建设部、发展和改革委员会、财政部、国土资部、人民银行、税务总局、银监会、和各级人民政府等，显得权力分散，责任不明。由于我国并没有完善的宏观调控法律体系，导致我们在调控权的配置上产生了诸多的矛盾，其中最重要的是对中央与地方之间的调控权的配置缺乏必要的
8、法律保障，从而形成了“上有政策、下有对策”的中央与地方的博弈模式以及中央政府各部门之间各自为政、争夺部门利益的局面，进而影响宏观调控的效果。 2.3 金融调控存在的法律问题 2004 年以来中央银行制定了密集的金融调控政策。房地产金融调控措施多次采取了提高贷款利率的措施，但贷款利率的提高不仅抑制了房地产开发商的投资热情，还进一步加重了普通居民的购房负担。央行的几次房贷款利率频繁变动影响了居民正常购房的利益。运用以货币政策为主的各种金融手段调控房地产市场投资至为关键。而货币政策的运用应依据当时房地产市场本身的状况和和条件而定，不易在短时间内几次进行调整。货币政策的实施主要是中央银行通过货币政策工
9、具来实现的，而这必须有相应金融法律来规定。运用金融法律规范调控房地产市场，有利于合理控制流入房地产市场的资金总量，拓宽融资渠道，确保房地产市场信贷资金安全。 2.4 政府土地调控存在的法律问题 政府运用土地政策调控房地产市场，在清理整顿开发区、遏制部分行业过度投资和重复建设、提高土地集约利用水平以及防止房地产投资过热和稳定住房价格等方面取得了阶段性的成效。然而，政府在运用土地政策调控房地产市场中存在一些问题。 由于我国实行的是条块分割的管理体制，在房地产土地调控领域，中央政府出台的各项土地调控政策有时会难以达到预期的目标与效果。宏观调控各项措施互相分解，在有些领域甚至出现了自相矛盾的现象，最终
10、导致这些政策逐渐失去效用，部门之间的博弈和地方政府的态度使房地产政策难以落到实处。管理房地产市场的责任是由多个部门共同承担的。在房地产领域，这种管理体制的弊端在于：从中央到地方对城市土地开发经营管理不统一，从而造成机构重叠、推诿扯皮、职责不清、效率低下诸问题，导致中央各职能部门并没有很好地发挥协调作用，直接损害了房地产宏观调控的稳定性和工作的高效率。 3、完善房地产宏观调控法律建议对策 3.1 制定宏观调控法 ，使宏观调控有法可依 鉴于目前国家在宏观调控领域中授权、决策、执行、监督的混乱与冲突，以及相关调控主体法律责任的缺失所带来的宏观调控失效的问题，有必要在不断加强和完善宏观调控体系研究和借
11、鉴他国的先进经验的基础上，制定一部规制国家全部宏观调控行为的统一的宏观调控法。促使立法决策和行政执行、国家监督在操作过程中形成一个动态的回环，提高公共权力运作过程的透明度，使宏观调控真正有法可依。 3.2 完善与房地产相关的税收法律制度，发挥税法的宏观调控功能 税收是一种良好的市场调控方法，被称为经济的“自动稳定器” ，在调控房价中的作用不可小视。在房地产市场领域，税收调节功能表现为在房地产开发、转让、管理等环节中，通过各种相关税收开征、停征、减免等各项措施来达到对特定时期特殊情况下的房地产市场调控的目的。政府通过利用税收优惠，高税率等多种途径对房地产市场产生影响，并对不法房地产商的投机行为予
12、以打击，对低收入购房者予以优惠或补贴，从而平衡房地产市场的供求矛盾，尽量避免房地产泡沫带来的不利影响。我国房地产税收体系的构建以及税种的设置欠缺税收公平方面的考虑。 “重流通、轻保有”的税负结构，转让环节的诸多税收等等这些因素，给中低收入者购买住房设置了人为的障碍，导致房地产价格持续上涨，买不起住房的弱势群体继续扩张，两极分化日益严重的恶性循环。 针对房地产投机行为，在西方国家普遍征收物业税，物业税增加了房屋保有者经济负担，可以对遏制投机行为真正发挥作用。这得我们借鉴和采纳，应尽快开征物业税。 3.3 加大对房地产市场投机行为打击力度 在当前房地产市场秩序混乱的背景下，加强执法、司法方面的各项
13、工作就显得尤为重要。这就要求行政执法、司法部门要加大力度，提高效率，严格执法，违法必究。加大对违法开发商的整治力度，对捂盘惜售、囤积房源、散布虚假信息、扰乱市场秩序等违法违规行为的查处力度。 3.4 建立专门机构对各主体进行协调 房地产业牵涉面广，多部门多方参与管理使得与房地产政策相适应的有关行业配套措施显得并不是很协调，或者说实施起来难度较大，甚至是不能及时出台， 显然这样的局面会在很大程度上影响政策的有效实施。由于房地产具有极强的属地性，各个地区有着自己独特的特征，因此，建议设立专门机构，统筹协调有关部委的行政行为。这样能够加强执政能力，有利于政策的有效实施。 3.5 加强政府职能的定位
14、除了协调中央政府和地方政府在房地产市场宏观调控中各自的功能定位外，总体上明确政府在房地产宏观调控中的角色定位很重要。面对相对混乱的房地产市场，政府应更好的定位其具体职责，维护房地产市场竞争秩序的公平以及保护弱势群众的利益。 在房地产宏观调控方面，国家宏观调控应该把更多的精力放在对市场的引导和促进上面，尽量做到资源的最优配置，发挥资源的最大价值。政府最核心的职能应该是对房地产市场经济竞争法律秩序加以维护和完善。 3.6 建立和完善房地产宏观调控的法律责任机制 各个宏观调控主体对房地产进行宏观调控，这是国家赋予他们的权力，当然也是其义务所在。在近几年我国房地产市场的宏观调控中，中央政府曾屡次下令要求各个地方政府抑制投资过热的势头但却收不到什么效果，归根结底在于没有法律责任的约束。房地产市场宏观调控措施缺少了法律性的保证，那必然是短视的饮鸩止渴。在房地产市场宏观调控中更多的倾注法律性元素，才能更长久更公平的解决现有的问题，这也是依法治国的必然要求。 参考文献： 1刘宇星.房地产市场宏观调控法律问题研究D江西财经大学2009.12. 2法律教育网 宏观调控的合法性研究（上）J20011.9. 3王浩云.论房地产市场的宏观调控法律制度J；佳木斯大学社会科学学报；2011.5
