1、我国高校财务风险管理与内部控制策略研究【文章摘要】高校内部控制机制是否健全，执行是否有效率，是强化高校财务管理工作，降低高校财务风险的重点，对高校财务管理工作具有重要的影响。因此，本文从内部控制的角度对高校财务风险管理展开研究，目的在于发现高校内部控制中存在的问题，识别和评估由此可能带来的财务风险，并针对此财务风险提出相应的防范措施。 【关键词】高校；财务风险；管理；内部控制 随着高校规模的迅速扩大，资金不足问题已经成为高校发展的瓶颈之一。到目前为止，我国大部分高等院校资金主要仍依靠政府拨款，而政府拨款的增长速度远远赶不上高校规模扩大的速度。银行信贷自然成为高校扩大自身规模，解决经费短缺的重要
2、途径。在这样的背景下，高等院校的负债大幅度增加。近些年来，高校贷款的盛行也一度造成了铺张浪费的现象，各大高校不考虑自身管理水平与师资力量，盲目扩张而又不计成本，进而导致了各种贪污挪用公款现象的发生，也由此引发了一系列的财务风险。 1 内部控制与高校财务风险管理的关系 1.1 内部控制的特征 内部控制是管理现代化的必然产物，是单位内部强化管理以及适应外部激烈竞争的需要。根据美国 COSO（反欺诈性财务报告委员会）报告，内部控制是一个过程，受企业董事会、管理层和其它员工的影响，旨在保证财务报告的可靠性、经营的效果和效率以及对现行法规的遵循。1994 年，美国 COSO 委员会在其内部控制整体框架中
3、将内部控制的要素规定为控制环境、风险评估、控制活动、信息沟通和监督五个要素。从这五个要素的具体内容来看，显而易见，内控制度就是对企业战略目标实现的过程中存在的风险予以管理的相关制度安排。因此，高校在进行财务风险管理时有必要结合自身的内部控制制度。 1.2 将内部控制与高校财务风险管理相结合 高校在运营过程中，与债权债务人、内部各部门、外部有关单位、国家、政府、主管部门及其他利益主体之间形成了一定的财务契约关系，这种财务关系在很大程度上制约着高校的财务管理活动。从这个层面上而言，财务风险管理具有协调各种利益关系的职能，财务风险管理的过程就是协调各种利益关系并将高校运营风险控制在合理范围内的过程。
4、然而，内部控制管理的对象与财务关系一样，是针对人们活动的管理，如高校职工的行为是否符合本校规章制度的要求、操作程序是否规范、部门与部门之间的工作往来是否有章可循、项目决策是否合规合法等等，这些均是内部控制监督管理的范畴。因此，优化财务关系，发挥人的积极性，调动高校全员防范风险的意识与热情，是提高内部控制质量和管理财务风险的关键所在，也是高校内部控制与财务风险管理结合的纽带。从内部控制实施的层面考虑，内部控制的诸多措施均是针对如何防范财务风险来设计的，同时在财务风险管理的过程中也要运用内部控制的诸多制度。这些共同之处使得高校财务风险管理活动必须建立在内部控制制度的基础之上，与内部控制紧密相结合。
5、 2 我国高校财务风险现状 财务风险有广义和狭义之分，广义的财务风险是指经济实体各类风险的货币化表现；狭义的财务风险则特指经济实体在开展各项经济活动中因资金筹措、投资、和日常运营所面临的风险。由于高校是非盈利组织，狭义的概念更加切合高校财务风险的情况，即高校的财务风险是指高校在事业发展过程中因资金运动所导致的某种不利事件或损失发生的可能性及其后果。目前，高校财务风险主要包括： 2.1 筹资风险 筹资风险是高校财务风险中最主要的风险。它是指高等院校在其财务运转过程中的筹资环节，存在的不能筹集资金和无法偿还债务的可能性。这里主要是指高校负债筹资风险，即高校向银行等金融机构进行过度举债或不良举债后产
6、生的严重影响教学科研和人才稳定等不良后果的可能性。 筹资风险又可以分为如下几类： 2.1.1 过度举债的风险 高校教育事业的快速发展和经费短缺之间的尖锐矛盾，致使几乎所有高校都在利用信贷资金进行自我发展，随着高校之间竞争的加剧，各高校使用资金的数额变得越来越庞大，许多高校正逐渐陷入过度举债的泥藻。不仅如此，人们对于高校银行贷款的认识，还存在着较大的误区。有人认为“高校是公立大学，是国家的学校，当其最终无法还清贷款时，国家会为之买单。 ”其实事实绝非如此。一方面， 高等教育法已经明确规定高校的法人性质，要求它独立地承担民事责任，换言之，国家是没必要对高校的贷款负责的；另一方面，我国的公立大学比比
7、皆是，而国家本身已经是“穷国在办大教育” ，因此，财政是绝对没有实力支持全部高校的，只能“扶强不扶弱” ，可见主管部门是不会为所有还不上贷款的学校买单的。还有人认为高校可以效仿企业，像他们一样钻法律政策的空子，比如年年只付相对小额的利息，不断地借新债来还旧债，即所谓的“拆东墙补西墙” ，或者干脆像企业一样逃之夭夭。这种想法更是大错特错。因为高校的性质大大不同于企业，企业的开张与破产稀松平常，高校则不然，对高校而言，信誉是他们的生命线。何况银行若要对付高校，办法会更加多，随着市场经济体系的日益规范和法律制度的不断健全，贷款不还已经越来越没可能。 2.1.2 到期无法偿还的风险 高校所需的办学资金
8、有如下几个主要来源：财政拨款、事业性收费和校办产业收入。如果加以仔细分析，会发现高校到期无法偿还贷款的风险在很大程度上是存在的。首先，虽然对高校的财政拨款每年都有增加，但比起高校扩张的速度，增加的幅度是十分有限的。其次，高校扩招带来的事业性收费虽然是增加的，但由于学生人数的增加，学校的教学设备、师资力量的配备也是随之增加的。所以事业性收费净增加的那部分资金能否足额偿还利息及本金，还需要仔细规划。另外，校办产业虽然能给高校带来部分收益，但高校毕竟和盈利性组织不同，不可能如企业一样完全依靠生产经营活动偿还贷款，它提供的资金也是十分有限的。 2.1.3 再筹资风险 扩招带来的规模效应使得高校负债百分
9、比上升，相应地对债权人的保障程度则下降，这在很大程度上会限制高校从其它渠道增加负债筹资的能力。 2.2 投资风险 高等学校财务制度允许高校利用货币资金、实物、无形资产等向校办产业和其它单位投资，这使得高校可以利用闲置资产进行增值，是新制度的一大进步，可是与此同时，投资风险也随之而来。如果决策失误很可能造成学校资源的损失，并且，尚存在道德风险会使高校资源被恶意损失。还可能由于计划、决策、程序、制度等失误造成投资于无效益或重复建设项目，进而导致学校财产蒙受损失或浪费。 在最为典型的校办产业对外投资上，由于高校对复杂的外部环境和经济业务缺乏及时预见性而导致其管理滞后，对某些新业务也没有能够及时制定相
10、应的处理程序。迄今为止，加之高校尚未建立起完全适应于市场经济发展需要的内部财务控制机制，因而导致盲目投资或错误投资，造成巨大经济损失，存在着至投资期满而本金仍难以收回的风险。 2.3 管理类风险 除了筹资风险和投资风险之外，高校还存在着一些由于其它原因引致的财务风险，本文将其统一称之为管理类风险。筹资活动和投资活动引发的财务风险是那些利用银行贷款举债发展、投资于资本市场或校办企业的高校所面临的风险，而管理类风险则是所有高校普遍面临的难题。管理类风险主要是指因学校财务管理方面的违规、缺位或疏漏，造成学校出现投资失误、管理失控、资金被骗、存款流失、公款私分、挪用贪污等可能情况或实际损失而形成的风险
11、。管理类财务风险主要表现在以下四个方面： 2.3.1 财务管理制度不健全或形同虚设。内部控制不严，对学校领导或财务部门的负责人缺乏约束力。有的领导或财务负责人违反管理规定调动资金而制度又无法制约，就为犯罪留下了可乘之机，为风险埋下了隐患。 2.3.2 监督机制不够健全，监管不到位，管理缺乏力度。目前高校的二级财务违规情况很严重， “账外账” 、 “小金库”问题突出，动辄甚至数百上千万元，资金用度的不规范，无疑增加了高校的财务风险。 2.3.3 工作人员无视国家有关规定和财经纪律，违规出借学校资金，擅自对外进行经济担保而上当受骗，致使学校大额资金无法收回或者需要承担连带经济责任。这在无形中也增加
12、了财务风险。 2.3.4 部分高校无视高校财务工作的预算性质，盲目搞“赤字预算” ，入不敷出，导致财务方面出现困难，甚至于难以维持学校日常运转的开支。因此财务风险也大大增加。 3 我国高校财务风险成因分析 3.1 风险意识淡薄 财务人员和领导干部对财务风险认识不到位，甚至存在侥幸，如有的高校对外担保、对外联合办三产、联合办学、出租出借场地等环节缺乏必要的风险评估程序，轻信所谓的“自己人” 、 “身边人”打包票，结果受骗上当造成重大经济损失。还有的高校风险防范不是依靠制度（包括必要的标准、程序、手续、方法技术等） 、管理和集体的力量，而是单纯取决于财务人员或者决策者的判断，这样产生的结果既不可靠
13、，无形中也会给管理者增添压力。 3.2 收支不平衡 在支出方面，高校扩招导致教育成本增加，但在收入方面财政拨款却未实现同步增长，而学费等收入又不能全部投用于高校的建设和发展规划，因此，想要填补资金缺口，高校只能向社会进行融资，包括银行贷款、社会各行各业的招商引资等。然而这种融资形式会造成高校财务结构不合理，还本付息费用占用正常的办学经费，从而导致经费的总体非正常运转。 3.3 内部控制和内部管理松弛 有的高校沿用上级制定的或自行颁布了有关内部控制与内部管理制度，但其实在高校实际运营中，这些制度形同虚设，名不副实，领导和有关人员经常超越制度办事，领导凭主观意识决断，内部控制不被遵循，导致财务造假
14、和违法乱纪现象滋生，且难以及时有效查处。有的学校内部控制和内部管理制度是针对一般工作人员的，领导干部则不去遵守，或者以工作需要为由可以经常绕过制度办理财会业务，存在不少漏洞，极容易被不法分子钻空子，也容易成为财务风险的发源地。 3.4 缺乏正确的财务管理手段 大部分高校在财务管理上存在着薄弱环节，表现为一方面贷款筹资搞基础建设，同时另一方面却存在大量的教学设施、仪器设备闲置，利用率低下的现象，造成资源的低效运行。 3.5 政府有关部门监管不力 对高校的财务扩张行为，政府有关部门把关不严，监管不力，也是高校财务风险成因之一。有些高校申请兴建新校区，投资规模巨大，政府有关部门其实知道其财务再生能力
15、，也清楚这一扩张的必要性等存在问题，但是为了支持“地方教育事业的发展” ，勉强同意其兴建，或者先批准其开工，而后续事宜待定，显然为今后埋下了财务风险隐患。在某些高校债台高筑无力为继的情况下，政府有关部门有时不是严控其报批新开工基建项目，而是特批一些急需，或让基建项目改头换面地上马，这更加剧了高校财务风险。 4 高校财务风险管理与内部控制策略 4.1 进一步推行国库集中支付制度 国库集中支付制度是以单一国库账户体系为基础，以国库集中支付为拨款主要形式的财政管理制度。通过实行国库集中制度，能够有效地提高资金的使用效率，保证实现资金的预定用途，进而有利于降低高校财务风险。 由于对高校的拨款是各级政府
16、财政支出的主要内容，因此十分有必要继续推行高校的国库集中支付制度。通过国库集中支付制度，可以大幅提高预算执行的准确度，便于对高校资金的拨付进行有效监管，以减少资金在运行过程中的风险。 4.2 构建良好的内部控制环境 从单位财务管理工作的各个环节分析，财务风险产生的根本原因与单位内部控制极其薄弱有关。因此，通过完善高校内部控制来降低财务风险就成为高校管理财务风险的有效途径之一。随着我国高校改革事业的不断深入和发展，像以前单纯地依靠国家财政补贴的状况已经得到彻底改变，各高校一方面应大力拓展资金的来源渠道，另一方面也要优化资金的运用配置。在资金来源上力求多元化，将国家财政拨款和社会筹集相结合，同时应
17、努力将校办企业办好，以扩大高校收入；在融资时应做出科学的分析，选择合理、有效的融资途径；在资金运用方面应进行科学的决策，避免盲目使用资金。总之，在高校内部应该强化内部控制制度的建设，形成有效的风险管理制度。 4.3 加强内部审计的作用与功能 高校内部审计作为对自身相关活动的内部监督，在防止徇私舞弊、资金挪用和防范风险方面有着不可替代的作用。因此，加强内部审计的作用与功能，能够有效保证内部控制制度的运行，降低财务风险发生的可能性。可以通过以下措施来加强内部审计的作用： 4.3.1 加强内部审计部门的独立性 高校应当在内部成立专门的审计机构，保证其具有独立的机构、人员和经费，不隶属或者依附其他任何
18、部门。审计人员的相应职能工作也不应当与财务部门相混淆，并负责直接向高校的最高领导者报告。 4.3.2 加强内部审计团队的建设 高校应当根据自身的实际情况，积极建设内部审计部门，建立起包括审计主管、高级审计人员和一般审计人员在内的三个层次的内部审计团队。审计人员的素质也是内部审计团队质量高低的重要影响因素。因此，每年应定期安排内部审计人员接受后续教育，以保证审计人员的知识层次得到不断更新，同时这也是提高审计人员素质的有效途径。 4.3.3 采用先进的审计方法 随着审计技术的发展，高校内部审计工作中也应当积极引入先进的审计方法。在计算机信息系统的环境下，审计工作也有了明显的改变，逐渐由传统的静态审
19、计过渡到动态的实时审计；从事后审计过渡到同时采用事前、事中和事后审计的方式；从现场审计过渡到现场审计与远程审计相结合。高校内部审计人员在内部审计工作中应当从制度基础审计抓起，对被审单位与内控有关的信息充分重视，重点关注被审部门的内部控制制度的运行状况以及内部控制制度中存在的相应缺陷，正确评价其内部控制制度，以便获得合适的审计证据，提高审计工作效率。 4.3.4 适当推进内部审计外部化 随着市场经济的发展，企事业单位开始出现将内部审计的一部分职能委托给社会审计机构来承担，即内部审计业务外部化。内部审计业务外部化作为内部审计工作发展的一个新趋势，也适用于高等院校内部审计工作领域。 4.4 构建长期有效的财务风险控制指标 对高校财务风险的分析与量化，能够保证管理者对风险水平作出科学客观的分析预测。教育部于 1999 年开始设置“高校财务预警系统” ，期望通过设置相关量化指标，分析、研究、评价并揭示高校办学中存在的隐性财务问题，试图从宏观管理上对高校资金运作中潜在的财务风险起到及时准确的预警预报作用。在具体运行过程中，财务预警系统通过多项指标的横向和纵向数据比较，对高校财务运作过程中潜在的一系列风险进行预警预报，使学校能利用该系统迅速了解自身财务现状，制定
