1、我国耕地保护的症结及对策探析摘要：耕地是农业最重要的生产资料,在农业乃至经济社会发展中具有不可替代的基础性作用。实行最严格的耕地保护制度,是由我国人多地少的基本国情决定的,是由农业的基础地位决定的,更是由耕地对于维护社会长治久安的重要性决定的。党中央、国务院历来高度重视耕地保护,要求实行最严格的耕地保护制度。然而，乱占耕地、浪费土地的问题一直没有从根本上解决，耕地数量持续减少，质量不断下降,直接影响了耕地的可持续利用。 关键词：保护；症结；探析 Abstract: the cultivated land is the most important agricultural production
2、 data, has the irreplaceable and fundamental role in agriculture and economic and social development. The strictest arable land protection system, is determined by Chinas basic national conditions of more people and less land, is determined by the position of agriculture as the foundation, is from c
3、ultivated land for the maintenance of the importance of social long period of stability decision. The Party Central Committee, the State Council has always attached great importance to the protection of arable land, in accordance with the requirements of the most stringent farmland protection system
4、. However, occupation of farmland, the waste land problem has not been fundamentally resolved, the quantity of cultivated land continued to decline, falling quality, directly affects the sustainable use of cultivated land. Keywords: protection; problem; analysis 中图分类号：F301.21 文献标识码：A 文章编号：2095-2104（
5、2013） 1 我国耕地保护的症结 耕地数量的多少、质量的好坏,直接影响农业生产的规模和产量。据统计，1997-2006 年，全国耕地总量从 19.51 亿亩减少到 18.27 亿亩，平均每年减少 1240 万亩，相当于每年减少一个较大地级市耕地的规模。从耕地减少的流向看，主要有建设占用、农业结构调整、生态退耕、灾毁等。造成耕地减少的原因主要有以下几个方面。 （1）各方面都缺乏耕地保护内动力 一是政府及相关部门方面。当前干部政绩考核过分注重 GDP 和财政收入的数量增长，一些地方领导干部不能树立科学发展观和正确的政绩观,普遍存在“重经济发展,轻耕地保护”的现象,甚至形成“保护耕地就是保护落后”
6、的观念，盲目追求经济的高速增长,忽视了对耕地资源的保护。更有甚者，有些地方政府将耕地作为创收的重要资本，低买高卖，从中牟利。集体土地产权主体缺位，也导致了耕地容易被占用。国土资源部门因机制体制所限，只能服从和服务于地方政府，耕地保护制度难以落实。 二是用地单位方面。当前好地、劣地的耕地开垦费等土地取得费用基本相同，而平原耕地平整场地、生产运营等费用明显要低。因此用地单位一味追求利用土地平整、交通方便的城市周边平原耕地，造成大量的良田被城市新区吞占。不少工业用地布局分散、宽打窄用、优地劣用，低水平重复建设问题较为突出。村两委随意答复占地的情况也很多。 三是农民方面。随着农民收入来源的多元化和收入
7、水平的提高，耕地对农户提供生活保障的作用逐步弱化。由于种植粮食作物的比较效益十分低下，农业结构转型加快，加上征地补偿的次效应，农民更倾向于种植经济作物或耕地被征用。 （2）相关法律法规制度不够完善 一是规划落实不到位。目前全国还未形成保障土地利用总体规划实施的法律措施、经济措施和舆论措施,单靠国土资源部门依据行政管理措施确保规划有效实施难度很大，加上土地利用总体规划每 15 年一轮修编，难以准确预测发展情况，用地布局不合理，导致规划调整较随意，甚至形成规划跟着项目转的本末倒置的现象。 二是违法占地处理程序复杂且违法成本低。违法占地处理需经过取证、立案、复议、诉讼等环节，国土资源部门权力有限，违
8、法占地不能及时处理，诱发了新的违法占地。大部分违法占地通过一次次的清理整顿都完善了手续，既先占了地，还享受优惠政策，导致违法占地屡禁不止。 三是缺乏节约集约用地激励机制。节约集约用地需大量的资金投入作保障，而闲置、低效用地没有强制措施和经济惩罚措施，用地单位没有节约集约用地积极性。用地审批难以对所有环节逐一把关，批多用少情况时有发生，竣工验收不合格的也缺乏相应惩罚机制。耕作层剥离没有硬性规定，且成本较高，落实不好。 （3）耕地质量下降 当前土地开发整理新增耕地级差折抵落实不到位，重数量平衡，轻质量平衡，补充耕地质量远不如被占用耕地质量，占优补劣现象突出。据调查,土地开发新增加的耕地,生产能力仅
9、为一般耕地的 30%左右,其土壤要经过 5 年左右的培肥才能熟化。土地复垦、整理建成的耕地,生产能力为一般耕地的 70%左右,要经过 2-3 年的土壤培肥，一些山区、丘陵开发整理的土地永远不可能达到优质耕地标准。另外，土地整理的后期管护也不够，管护主体不确定,管护内容不明确,管护经费不充足，水土流失、林网破坏、道路失修等问题明显，有些项目甚至因为交通不便,出现开发整理后抛荒现象。部分农民对耕地缺乏长期的稳定感，对土地进行掠夺性经营，培肥地力的积极性不高。由于工业“三废”和农药等污染，耕地质量下降也很严重。 2 保护耕地的对策探析 为切实保护好有限的耕地资源,我们必须从实际出发,对症下药,采取切
10、实有效的措施,通过正确引导、严格执法、完善政策等措施,建立耕地所有者、使用者自觉保护与合理利用耕地的机制,彻底扭转我国耕地保护不力的局面。 （1）全面提高各方面保护耕地的积极性 对政府及相关部门：要改进考核办法，建立健全体现科学发展观和正确政绩观的干部考核评价激励机制,减少经济发展指标考核的压力。结合卫片土地执法检查工作，逐级签订责任书，对保护耕地不力的实行一票否决，不予升迁或实行问责。进一步明确公益性基础设施用地标准，强化集体土地产权管理，明确界定征地范围，遏制地方政府随意征地行为。 对用地单位：严格用地审批管理，控制供地总量，提高土地利用水平。区别不同土地质量，根据土地分等定级成果，采取不
11、同的价格和政策约束，实行优地高价、劣地低价，并拉大价差，限制对耕地的占用。进一步提高用地取得、使用和保有成本，加大招拍挂力度，明确闲置低效用地收费标准，并明确闲置低效用地可以强制收回或收购，增强可操作性。鼓励挖潜盘活存量土地特别是村庄用地，提高单位面积投资强度和产出效益。 对农民：主要是让农民保护耕地和种植农作物有利可图，使农民享受到保护耕地带来的经济效益，增加保护耕地的积极性。当前最有效的措施是建立耕地保护专项资金，将耕地全部分解到农户，并建立耕地数量、质量档案，明确保护责任，对耕地数量不减少、质量不降低的，每年给予一定的奖励，否则予以罚款。征地补偿可尝试不直接给农民现金，而是以高价收购粮食
12、作物、土地开发整理或发放良种、化肥、农机等实物的方式实现。要将三十年不变的承包政策落实到位，提高农民向土地投入的积极性，培肥地力，提高产出效益。 （2）完善相关法律法规 一要严格落实规划。要更加科学地组织规划修编，合理布局用地，尝试 2-3 年滚动修编，提高规划的现势性和准确性，更加利于执行。对于修编后的规划，要严格执行，维护规划的权威性。 二要加大执法监察力度。进一步探索完善违法占地的发现、制止、查处机制，加强违法占地的预警预防等事前监督，强化动态巡查，建立畅通的舆论监督和群众参与监督机制,充分发挥国土资源协管员的作用将违法行为消灭在萌芽状态。健全联合执法机制和部门联动机制，严肃惩处土地违法
13、违规行为，提高震慑力。新修订土地管理法时赋予国土资源部门强制拆除权，简化办案程序。要强化宣传，继续深入开展国土资源法律法规教育培训，提高全民保护耕地、依法合理用地的意识，降低违法占地发案率。 三要完善节约集约用地激励机制。细化闲置低效用地收回、收购、征收闲置费等的操作办法，加大土地挖潜力度，提高土地利用率。完善节约集约用地管理制度，对项目竣工验收组织单位、验收范围、标准、程序、验收结果使用等进行明确，形成合力，保障实施。尽快出台节约集约用地考核办法，将考核结果作为一项硬指标列入地方党委、政府的责任目标，建立起奖优惩劣的长效机制。 （3）加大土地开发整理力度 要通过扎实开展土地开发整理和基本农田保护示范区建设,增加有效耕地面积，改良土壤结构,提高土地肥力,改善生态环境，提高粮食单产水平，促进耕地可持续利用。严格落实补充耕地级差折抵政策，保证耕地数量和质量都达到占补平衡。要进一步加大土地开发整理后期管护力度，将新增耕地、水利配套、道路、林网等工程承包到户，并建立管护资金，确保开发整理的土地发挥长期效益。
