1、我国行政检察监督机制的完善摘 要 由于法律制度的限制，我国的行政检察监督机制已经不能适应社会发展的需要，必须要进行完善。本文从强化行政监督的必要性、我国现行行政检察监督机制的缺陷、域外行政检察制度的考察及如何完善和重构我国的行政检察监督机制等方面进行了论述。 关键词 行政检察 行政执法 一般监督 监督理念 作者简介：刘宏成，广州市花都区人民检察院。 中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）02-049-02 随着社会的发展，尤其是自建设有中国特色的社会主义市场经济以来，我国的社会结构发生了重大的变化，人们的民主意识和权利意识越来越强。与此同时，作为社会
2、管理的主导力量行政权力在社会管理和资源分配方面也发挥了并将继续发挥着重要的作用。公民权利与行政权力在相互抗衡和平衡中都得到了改善和发展，但是，由于行政权力具有天然的扩张性，特别是在中国，行政权力对社会资源和自然资源的支配具有天然的优势，有必要对行政权力施以必要的监督，以保证基本的社会公平，从而促进良好社会秩序的构建。正如邓小平同志所言：“我们党是执政的党，我们大量的干部居于领导地位，犯了错误影响也最大，如果我们不受监督，就一定要偏离群众，犯大错误”。 为了加强对行政权的监督，国家建立和培育了各种监督方式：例如党的监督、权力机关的监督、行政系统自身的监督、诉讼监督、人民监督。上述各类监督对于规范
3、行政权的正确合理运行，均发挥了各自的作用，但是检察监督作为宪法确定的法定监督方式却对行政权力的监督没有发挥其应当发挥的作用，与“人民检察院是国家地法律监督机关”的宪法地位不相称。因此，有必要对检察权对行政权的监督进行完善，具体到检察工作中，就要通过重构行政检察监督机制来进行。 一、我国现有行政检察监督机制评析 纵观我国的法律规定和行政检察监督的司法实践，可以看出，我国现行的行政检察监督制度存在着以下的问题： 一是监督依据不完善，使行政检察监督权威性不高。我国现行的行政检察监督是根据行政诉讼法第 64 条的规定而来，该条法律规定，人民检察院可以对人民法院的生产行政判决和裁提出抗诉。但是，从行政检
4、察监督的法律规定来看，还是很不完善的，有关行政检察监督的规定主要散见于行政诉讼法和最高人民检察院的司法解释而且操作性是强，关于行政检察监督的范围、监督的方式、监督的保障等均缺乏具体的操作性规定，有的监督内容还缺乏比较充分的法律依据，监督的效果取决于法院是否配合，使检察监督的规范性和权威性受到影响。 二是监督范围过于狭隘，与国家法律监督机关的宪法地位不相匹配。根据我国宪法第 129 条和人民检察院组织法第 1 条规定，检察院是国家的法律监督机关，对国家法律的贯彻实施等情况进行监督。从宪法定位来讲，人民检察院对法律的贯彻实施有广泛的监督权，既可以对人民法院的行政诉讼活动进行监督，也可以对行政机关的
5、行政执法活动进行监督。但是，在司法实践中，检察院只是根据行政诉讼法第64 条的规定，对人民法院的行政诉讼活动进行监督，从而使检察机关在行政法上的监督地位从宪法上的应然的行政法律监督机关成为实事上的“行政诉讼监督机关” 。 三是监督效果不明显，与我国的行政执法现状不相符。由于行政检察监督限于对行政诉讼活动的监督，使得检察机关在日常的工作中，关于行政检察这一方面的业务就主要集中于对法院生效行政裁判的监督上，对于行政机关的行政执法行为，除了检察机关的反渎职侵权部门和反贪污贿赂部门在查办职务犯罪时对行政机关及其工作人员的个人职务行为的刑事违法性进行监督外，几乎没有对行政机关的普通行政违法行为进行监督。
6、而由于我国长期的行政权力占据主导地位的政治传统和普遍的“厌诉”心理的影响，行政诉讼在我国的各类诉讼中占据的份额和绝对数量都很小，而且很大一部分行政诉讼都是以“撤诉”的方式结案，判决后到检察机关申诉的案件更是少之又少（例如笔者所在的检察机关民事行政检察部门近 5 年来只受理过一宗行政申诉案） ，使得检察机关行政检察的职能形同虚设。而另一方面，从每年针对行政机关的投诉、上访和新闻媒体报道的情况来看，行政机关的行政执法活动还存在着很多的问题，但是由于行政机关的强势地位，其他监督方式不能对行政权力进行有效的监督，而作为宪法上的法律监督机关，虽然有权威、有能力对行政执法活动进行监督，但是由于法律规定的不
7、完善，导致检察监督监督无门，有一种有劲使不上的无柰。 二、域外行政检察监督制度考察 基于法律传统的不同，域外行政检察制度也有各自的特点。总体来说，检察机关在行政诉讼中的地位都普通很高。 从英美法系来看，以英国和美国为代表。在英国，总检察长可以参与行政诉讼的范围很广泛：凡涉及社会公共利益的诉讼，须颁布训诫或宣言加以保护，并须有总检察长参加，以防止行政机关的行为损害社会公共利益，并以此来约束行政机关不致发生违法行为。英国总检察长在行政诉讼中权力广泛，其除有权提起诉讼，参与诉讼外，还可授权公民以总检察长的名义提起诉讼。在美国，法律明确规定联邦总检察长可参与他认为涉及国家利益的任何行政案件。美国联邦最
8、高法院的判例也确立了“无论什么时候被指控的行为影响到整个国家利益，涉及到宪法要求关心的国家事务，或涉及到国家有确保全体公民的平等权利和义务等，联邦总检察长都有权提起民事、行政、甚至刑事诉讼”。 大陆法系国家的行政检察监督制度以法国和德国为代表。在法国，检察机关有权参与所有的行政诉讼案件，而且，在法官对行政案件做出裁判前，检察官可以先行审查，而且，法国的检察机关可以了解行政诉讼案件的全部材料，以便于其在行政诉讼中占据有利地位。另外，检察官有权对行政诉讼案件的实体问题和法律适用问题进行全面的审查，并提出自己的意见，而且，检察官的意见行政法官要给予充分的考虑和尊重，从而对法院的判决结果会发生重大影响
9、。在德国，行政检察官虽然属于联邦行政法院，但是其权力却很大，其参与行政诉讼的范围几乎不受限制，目的是为了维护社会公共利益。根据德国行政法院法第 35条规定的：“检察长可以参与联邦行政法院的每件诉讼，以维护公共利益。 ”另外，根据其行政法院法的规定，对于行政法院违背公共利益的判决，不论原、被告是否同意，参与诉讼的检察官有权径行提起上诉，要求法院改判。 以前苏联为代表的社会主义国家检察制度是在列宁的法律监督思想基础上建立和发展起来的。根据列宁的法律监督思想，检察机关是国家的法律监督机关，具有广泛的监督权力，其中最重要的一项权力权力就是一般监督权，即检察机关可以对行政机关的决定和行为是否合法实行监督
10、，对不合法的决定和行为可以直接向行政机关或其上级机关提出抗议和建议，要求其纠正。并且，检察机关大多可以以独立的身份参与行政诉讼，并对诉讼活动实行监督，对错误的的裁判提出抗诉。 三、重构我国行政检察监督机制的具体路径 基于我国行政检察监督机制存在的问题，参照各主流法治国家的行政检察监督制度，有必要对我国现行的行政检察监督机制进行完善与重构。当然，在完善与重构我国的行政检察监督机制的过程中，不能照搬别国的制度，而是要结合我国的历史传统和社会现实，批判的吸收国外法治国家的先进经验。具体来说，可以从以下几个方面来着手： 第一，重构我国的行政检察监督理论基础。理论是为实践服务的，根据我国以往的法律规定和
11、司法实践，我国的行政检察监督长期以来实际上是对行政诉讼活动的监督，因此，以往的行政检察监督理论也是以此为基础，着重于对检察权对行政审判权监督的理论研究，研究的范围也主要局限于如何完善检察权对行政审判权的监督，轻视了、甚至是忽略了检察权对行政权力监督的理论研究。作为实践的先导，要强化或重构检察对对行政权的监督，首先要在监督理论上有所突破，要改变以往狭隘的理论研究模式，要将行政检察理论研究的重点从如何加强完善检察权对审判权监督转变到如何加强检察权对行政权和行政审判权的全面监督上来，即要以列宁的一般监督理论作为我国行政检察监督的理论基础。 第二，转变监督理念，要从注重对行政审判的监督，向既注重行政审
12、判权的监督，也要注重对行政执法权的监督的方向转变。特别要注重对行政执法权的监督。由于我国改革开放国策的推行，使我国的经济建设取得了举世瞩目的成就，但是，行政执法的理念和模式与市场经济的快速发展已经不相适应，当前，影响我国经济建设和社会建设的重点不在于行政审判，而在于行政权力对公民权力的侵犯与行政执法的不规范。因此，作为国家的法律监督机关，应当将监督的重点转移到影响我国经济发展和社会稳定和谐的行政执法活动上来。 第三，完善现有的行政诉讼监督机制，使检察权在监督行政审判权的运行更具有可操作性。具体可从以下几个方面着手：（1）明确提起抗诉的理由。可以参加民事诉讼法的相关规定，明确规定检察机关可以对法
13、院的裁判提出抗诉的具体情形；（2）明确监督监督范围。因现行行政诉讼法对于检察监督的范围没有做出明确的规定，导致在理论上存在分歧，实践中操作起来也缩手缩脚。根据我国行政诉讼的现状，应当明确行政检察监督适用于整个诉讼过程，既可对诉讼过程中严重违反程序的诉讼行为实施监督，也可对法院的错误裁判提起抗诉，对诉讼程序违法行为和行政机关的违法行政行为，可通过提出检察建议的方式进行监督；（3）赋予检察机关在行政诉讼中相应的职权。一是裁判知情权，法院受理行政诉讼案件后，要告知检察机关，作出裁判后要将裁判文书送达给检察机关；二是调查权，对于一些关键的证据，当事人又难以获取的，检察机关在抗诉时可以进行调查取证。 第四，科学设置机构，强化行政检察监督能力。在现有的机构设置中，除个别地区的省级检察机关设立了专门的行政检察部门之外，绝大多数检察机关都没有设置专门的行政检察部门，而是将行政检察业务和民事检察业务归为一个部门，更是缺少行政法方面的专业人才。要加强行政检察监督，必须要设立专门的行政检察部门，并且要逐步配备行政检察方面的专业人才。 注释： 邓小平文选（第 1 卷）.北京：人民出版社.1994.270. 金明焕.比较检察制度概论.北京：中国检察出版社.1993.223. 胡建淼.十国行政法比较研究.北京：中国政法大学出版社.1993.223.
