1、我国劳动监察的执法困境研究摘 要 劳动监察在其执法过程中面临种种问题，比如执法不力，执法范围与劳动仲裁重合，新的法律的颁布变更执法体制带来的执法混乱。诸多问题背后隐藏的是我国劳动基准过高，执法资源不足，执法手段缺乏，立法矛盾等问题。要解决这些问题，应当构建完善的劳动监察执法体系，丰富执法手段，划分执法范围。 关键词 劳动监察 执法 困境 中图分类号：D926.8 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）06-273-03 劳动监察、劳动仲裁和劳动诉讼是劳动权利救济的主要途径。劳动监察的快速、便捷和经济的特点，使其与仲裁和诉讼相比，有不可替代的作用。但是，在构建和谐劳动关系的今天
2、，劳动监察并没有充分地发挥作用，执法过程中陷入种种困境。 一、劳动监察的执法困境 （一）执法不力的表象和背后 在我国的官方媒体搜索“劳动监察”以及“劳动监察案例”等关键词条，检索出的具有表功意味的报道占了大多数，但是，在现实生活中我国劳动基准法执法情况差，劳动监察公信力低已是一个不争的事实。究其原因： 首先，我国劳动基准如解雇保护、最低工资、最高工时等，相对与社会经济发展水平而言相对偏高。相对我国如今劳动力市场供过于求的局面，超出了社会和经济发展的承受力，出现劳动监察执法难的局面是必然的。劳动基准是保护劳动者最起码的权利的，如果订立的标准太高，必然会违背社会发展规律，不利于经济发展。豍 其次，
3、执法力量严重缺乏。以上海某区为例，经统计，该地区有企业 7 万多家，聚集了大批的制造业，劳动者集中，矛盾多发。但该区劳动监察大队具有执法资格的人员仅有 26 人，负责全区企业劳动监察执法工作。虽然政府为了解决执法资源紧缺的困境，成立了有相应的协管队伍协助执法，但是由于程序上执法资格的限制而无法在现实中执法。由此可见，现有的劳动监察力量明显不足。劳动监察力量的欠缺必然造成一些劳动违法案件不能得到及时的处理和纠正，劳动执法的权威也很难树立。 再次，执法强制措施不完善，处罚力度不足。根据劳动保障监察条例劳动监察部门对用人单位的违法行为，主要的处罚措施是责令限期支付劳动者的工资报酬、责令限期改正、行政
4、罚款等，但是并没有赋予劳动监察部门采取强制措施的权利。因此，在面对用人单位拒不接受处罚的行为，只有申请法院的强制措施这一途径，法院执行期长，无形中增加了劳动者的维权成本。同时条例规定，对于用人单位拒绝改正或拒绝接受处罚的行为，劳动监察部门可以处 2000 元以上 2 万元以下的罚款。如此的金额对于今天的用人单位而言是很低的违法成本，很容易引诱用人单位为节约用人成本而铤而走险。执法力度小，手段短缺直接导致劳动监察部门在执法的过程中受到束缚。豎 正是种种原因的叠加，促使劳动监察选择性执法。客观而言，随着劳动标准的提高，违法现象会随之增加。因此就需要行政执法纠正，伴随而来的是需要政府加大投入。然而，
5、执法资源成本极高，政府对其的投入不可能随着违法现象的增加而同步增加，违法成本因违法行为得不到很好的遏制就相对降低，促使违法行为增加。当社会出现大量违法行为时，法不责众，违法行为会渐渐占上风，行政机关不得不进入选择性执法。这样的情形迫使劳动监察部门在面对劳动者大量举报、投诉时，没有足够的执法资源，执法陷入被动，只能有选择的进行。事实上我国已经出现了极其稀缺的行政执法资源与及其庞大的违法现象之间的矛盾。使得劳动监察实际上变为一种“选择性执法” 。豏这样的局面在劳动者和社会大众看来就是一种执法不力的表现。 （二）受案范围重合带来的矛盾 我国劳动者实体权利的救济程序主要有劳动监察程序和劳动争议处理程序
6、。两种争议主要解决的是工作时间、工资、经济补偿、违约赔偿等事项，有一定的重合是必然的。豐同时，由于劳动基准法的标准不断提高，当事人合同约定空间越来越小，劳动监察和劳动仲裁在范围上的重合部分越来越多。其根本原因在于我国法律定位不明，理念不清：（1）实体法律的不明晰造成执法混乱。劳动监察以及劳动仲裁执法的法律依据主要都是劳动法和劳动合同法 ，两种制度在执行时参照标准有重合，但制度执行手段、救济途径又各不相同，得出不同的执法结果并不出人意料。 （2）对案件法律责任辨析不明造成实质不公平。在实体法中，比如合同执行方面的执法，两种制度在维护劳动者合法权益的职能上有重合，劳动者可以自由选择救济途径。但是对
7、于用人单位而言，在两种救济途径下，承担的法律责任却不相同：通过劳动仲裁，用人单位一般情况下仅需要承担民事责任；但是通过劳动监察，用人的那位不仅要承担民事责任，还需要承担相应的行政责任。对于用人单位而言，同一类案件，两种救济制度带来的是不一样的法律后果，对于用人单位而言是不公平的。 以赔偿金和补偿金为例，我国将其归入劳动仲裁和劳动监察两套体系进行执法。在要求经济补偿金及赔偿金的案件中，劳动者既可以选择仲裁这种私法救济途径也可以选择劳动监察这种公法救济途径来维护自己的合法权益。但是两套制度在运行之后，给劳动者带来的确是不一样的结果：（1）主体不同。劳动仲裁要求有用人单位、劳动者和仲裁机构三方主体，
8、劳动监察仅有劳动监察部门和用人单位两方主体；（2）权利不同。劳动仲裁采取“自愿原则” ，劳动者可以放弃经济补偿金和赔偿金，劳动监察采取“强制原则” ，劳动者不可以放弃要求经济补偿金；（3）法律责任不同。劳动仲裁追究的是不支付经济补偿金的民事赔偿责任，劳动监察不但追究民事赔偿责任，还追究惩罚性的行政责任，根据劳动保障监察条例第 26 条的规定，用人单位没有及时履行义务的，需要加付赔偿金；（4）救济途径不同。劳动仲裁的后续救济途径是民事诉讼，劳动监察的后续救济途径是行政复议和行政诉讼。从程序的角度看，我国的劳动仲裁和劳动监察对同一问题执法的执法程序完全不同的制度，有不一样的体系，不一样的执法尺度，
9、导致执法结果不一样。豑 当前，学界对于劳动监察和劳动仲裁的关系有三种观点：完全重合、部分重合以及完全分离。我们认为劳动监察和劳动仲裁的受案范围应该从制度设计上严格划分。劳动监察和劳动仲裁作为劳动者的维权方式，最终还是需要根据具体的实体法特征决定各自受案范围的。在制度设计上，应当考虑劳动法体系中的实体法兼有公、私法的因素：（1）劳动仲裁以适用劳动合同法为前提，劳动者与用人单位之间在具有私法因素的劳动权利义务问题上发生的争议应该由劳动仲裁受理。我国的仲裁制度应该建立在劳动关系的合同化调整需求下，其法律关系体现为双方当事人的意志，调整这方面的权利义务的规范属于任意性规范。劳动仲裁推崇灵活机动，应该充
10、分体现“契约自由”的理念。如果允许有主动依职权进行强制性干预的劳动监察对任意性规范进行管辖，结果会导致国家公权力对个人契约自由的无限干预。 （2）劳动监察应适用劳动基准法，与劳动关系调整的基准化要求相适应。劳动监察的执法方式具有政府主导、迅速、经济的特点。劳动监察的执法对象仅包括用人单位，但是却对劳动者在劳动基准法规定下的权益通过国家强制力进行有效保护，同时用人单位违反基准法的行为会受到相应的行政处罚。仲裁机构不是行政机构，如果受理关于劳动基准法的案件，无法依法行政。同时法定基准为最低标准，用人单位应该无条件执行，仲裁员在此类案件上无用武之地。豒劳动仲裁和劳动监察针对的角度不同：一个调整合同权
11、利义务，一个针对基准法的权利义务，制度设计上应该将其分离，这样不但有利于执法，也有利于节约司法资源。 （三）新法颁布带来的执法混乱 2011 年社会保险法正式实施，该法成为我国社会保险领域第一部成文立法，弥补了我国社会保险领域立法的空白。新法的颁布，不但更好的规范了社会保险，提高了社会保险的立法层级，而且重新划分了行政部门之间的行政责任将社会保险的行政救济责任从劳动监察部门转移到了社会保险行政部门及保险费征收机构。豓但是如此变革却也使劳动监察部门的执法陷入两难：执法无权与维权不能。 1.执法无权 新法颁布之前，涉及到的社会保险的行政救济途径，均由各级劳动监察大队依法进行处理。首先，劳动监察部门
12、作为执法部门，其具备了执法应有的要素。一是规范性执法，其依据相关劳动法律法规严格执法；二是行政性和专门性执法，劳动监察部门是行政机关，而且专门针对劳动领域相关法律法规的实施情况实施监督检查；三是强制性执法，劳动监察部门代表国家强制力，对其作出的决定被监督主体不能拒绝。其次，劳动保障监察条例颁布至今，已有 8 年多的时间，劳动监察部门积累了丰富的执法经验，在保障劳动者社会保险权益方面，具有足够的经验和能力。 但是，新法颁布后，根据社会保险法的相关规定，如第 63 条：用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。由此，劳动监察不再作为社会保障行政救济的执法部门，
13、劳动监察部门自此再无权插手社会保障行政救济相关事宜。 2.维权不能 新法将社会保障行政救济的执法主体设定为社保行政机构和社会保险费征收机构，但却未充分兼顾执法主体的资格问题。在我国，社会保险费征收机构及是我们常说的社保经办机构，由其负责社会保险的征收和管理工作。但是，对于这个机构，我国立法中并没有一个统一的定义。其是行政部门还是事业单位，至今仍无定论。而且各地规定不同豔。试问，这样一个主题定位模糊的主体应如何作为执法主体去承担行政行为责任。而且， 社会保险法颁布时间尚短，相关的配套的法律、法规还不健全，在实际执法中，没有具有可操作性的规章或条例对执法过程进行指导，其执法效率有多高还有待考证。
14、如此导致劳动监察无权执法，监察部门接到劳动者举报或投诉时，不能要求企业进行改正或者采取其他强制措施。社保部门无力执法，劳动监察部门只能采取向企业发整改建议书的形式提醒企业守法，同时将其在执法过程中发现的问题发函告知社会保险行政部门，采取这样一种“曲线救国”的方式，间接保障劳动者的合法权益。劳动监察虽未越权，却也承担了一定的监察义务，带来了执法上的困境以及行政资源的浪费。而这一切混乱皆源于新法的设立：秉着新法优于旧法和上位法优于下位法的原则，我们摒弃了运行良好的制度，选择了一个新的制度，但由于法律的不严谨的变更又造成了社保救济途径的暂时的真空，只能通过原有制度来弥补新制度的缺陷，是对社会资源的无
15、效配置。 二、完善劳动监察制度 （一）域外经验借鉴 “三人行，必有我师” ，在面对我国劳动监察执法的种种问题之时，放眼域外，其他国家和地区的劳动监察模式对我国劳动监察的发展有一定的借鉴意义。学习其他国家的先进经验，完善我国的劳动监察制度。 1.美国执法资源丰富 美国的工资工时劳动监察中拥有丰富的执法资源，能够快速，有效的执法，保障劳动者权益。在美国，劳动监察主要运作方式有两种：以根据投诉和监察开展监察为主，根据职权主动开展监察为辅。 整个执法过程以“宽执法”著称。该监察有以下三个特点：其一，执法人员多。工资工时处有员工 1300 人，其中专职检查员接近 800 人，2004-2005 年度财政
16、预算 1.6 亿美元。其二，执法对象广。其适用范围为年度营业额达到及超过 50 万美元的单位及其雇员（包括合法身份的雇员和不具备合法身份的雇员。据美国劳工部介绍，工资工时处执法的对象包括 700 万家单位和 1.3 亿雇员） 。其三，执法手段强。在美国，很多执法机构的执法权是受到限制的。但工资工时处例外。工资工时处有权随时对对象单位进行实地检查，包括询问人员、查阅资料等。在实际监察过程中，如果雇主无正当理由拒绝接受监察，地区办公室有权将案件提交劳工部的法务机构，由行政法官签署调查令。如果雇主仍不接受调查，即构成藐视法庭，将受到严厉处罚。如果雇主不履行欠薪还款协议或者法庭判决，相关的债务将可能变
17、成国债，由国库追偿。不仅如此，美国对劳动监察员制订的完备的培训考核制度，要求监察员向职业化发展，制定有监察员的专门职级，每年进行考核，并决定其职级的晋升，并非经常性的调动。豖 与之相比，我国的执法资源还属于捉襟见肘的层面。我国不论从资源配备，执法手段上都比之逊色。当然这与我国的经济发展水平有很大关系，但是美国的经验告诉我们，充足的执法资源能够达到很好的执法效果。在未来的执法道路中，我国劳动监察可以尝试扩大执法范围，增加执法力量，加大执法力度，赋予劳动监察更多的执法权限 2.澳门执法手段丰富 澳门的劳动监察以严谨著称，其有一个完善的法律体系，有丰富执法手段，劳动监察部门在执法过程中可以灵活运用各
18、类手段，更加高效的执法。澳门劳动监察在执法时，当软则软，当硬则硬。其明确了雇主在劳动监察中的义务，明确了妨碍监察行为的劳动刑事犯罪和劳动行政违法的构成条件，明确了对于妨碍监察行为的轻微违反程序的启动条件。同时，澳门法律重视罚款，其认为这样做能够有效的监督劳动法律的实施，纠正劳动违法行为。劳工局重视对劳动争议进行调节。在行政执法过程中也可以采取特殊措施，比如执法中可以要求治安警察配合，有权现场逮捕等，执法手段比较强硬。豗 其最大的特色在于：注重行政调解制度。作为政府主管劳动监察事物的部门，劳动监察有权利调解劳动争议，这是其职责所在，这也使行政调解劳动争议成为澳门劳动争议处理制度中非常重要的一环，
19、也是非常有特色的一项制度。在澳门，在行政机构查处雇主违反劳动法律的情况发生后，理应处罚，但是实际上监察机构并没有处罚，而是由雇主选择以自愿补偿方式处理，这就是监察机构调解的结果。而在澳门现阶段大部分违法案件都是以雇主资源承担补偿而结案的，行政调解在澳门发挥了积极作用。 从澳门的经验来看，我国可以提高劳动监察相关法律的法律层级，建立严密的监察法律体系，赋予劳动监察强而有力的检查手段，同时可以尝试建立行政调解制度，缓解仲裁和法院面临的案件压力，节约行政资源，加快劳动者的补偿，缩短劳动者的维权周期，为构建和谐的劳动关系提供一个制度基础。豘 （二）国内执法制度完善 为了使在政府规制劳动关系的法律机制中
20、扮演重要角色的劳动监察实现更加有效的监察，可以从以下几方面完善我国的劳动保障监察制度。首先，要保证劳动监察价值上有效执法有据：（1）劳动标准合理。即准确定位劳动监察，使其执法标准顺应社会发展要求，而不是一味求高。确保制定的执法标准是切实可行的，也的确正在执行的。豙（2）法律体系合理。要构建完善的劳动监察法律体制。完善法条，使法律更具有可操作性；完善法律，不同的法律之间能够很好的互补，减少司法资源的浪费，避免不必要的冲突；完善新旧法律之间的衔接，减少因职权转接带来的执法困境，确保劳动监察部门能够有效清晰的执法。 其次，要保证劳动监察运作上有效执法有力：（1）执法范围清晰。从质上整合和划分劳动争议仲裁和劳动监察的受案范围，可以劳动者和用人单位的权利为准绳划分两种制度，力求做到两种制度处理同一问题时，劳动者的权利得到保障的程度一样。对两种程序作出重新梳理，使其受案范围保持协调。当劳动争议处理就够在处理关于劳动基准而产生的争议时，应当与劳动监察建立联动机制，尽量避免不同程序不同结果的情形，这样也能够提高救济程序的效率，方便劳动者的救济。 （2）执法力量充足。劳动监察应该进一步明确各级政府在劳动监察中应尽的
