1、我国农村留守儿童监护制度探析摘 要 在我国经济快速发展、城市化步伐不断向前迈进的同时，各种社会问题也层出不穷，农村留守儿童监护就是其中之一，并且引发社会各界对留守儿童成长及教育现状广泛关注和忧虑，对于留守儿童监护制度的探索和讨论也日渐深入和激烈。本文从农村留守儿童产生的时代背景入手，概括了留守儿童的概念，介绍了留守儿童的监护现状，分析了当前留守儿童监护不力的原因，最后就留守儿童监护问题的解决提出了几点法律意义上的建议，希望留守儿童的监护问题能够尽快得到合理有效的解决。 关键词 留守儿童 监护现状 法律完善 作者简介：胡海媛、闫倩倩，兰州大学法学院 2011 级硕士研究生，研究方向：刑法学。 中
2、图分类号：D923 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）04-217-02 一、留守儿童的产生原因 自改革开放以来，我国不断加大对农业生产的投入，尤其注重农业作业的机械化和新技术的推广，使得农业劳动生产率大幅提高，农业对劳动力的需求不断减少。加之我国城市化进程的不断加快，使本来就十分有限的耕地变得越来越紧张，农村人地矛盾突出。在市场经济飞速发展的大环境中，为了生存，大量的农村剩余劳动力开始涌入城市寻找就业机会，而由于户籍制度、经济等方面的原因，已为人父母且子女尚未成年的农村进城务工人员不得不丢下子女长期在城市艰难地打拼着，他们的孩子们组成了中国一个特殊而又令人心酸担忧的弱势
3、群体留守儿童。 二、留守儿童的监护现状 监护是对未成年人和精神病人的人身、财产及其他合法权益进行监督和保护的一种民事法律保护制度。其中，履行监督、保护职责的人，称为监护人；而被监督、保护的人则称为被监护人。关于留守儿童的监护问题，我国尚未制定清晰具体的法律、法规予以明确规范，目前，只能适用民法通则和未成年人保护法中的相关规定。然而，现实中留守儿童的监护现状却显得比较特殊，原因在于留守儿童的父母既没有死亡，也不是没有监护能力而无法履行监护职责，而只是由于他们的父母长期不在身边从而导致不能行使监护权，因此在法律意义上留守儿童的法定监护人依然是他们的父母，但是实际上具体履行监护职责的却大多是留守儿童
4、的祖父母、外祖父母或者其他的亲戚朋友，甚至还存在少数留守儿童完全没有人监护的情况。对于接受委托对留守儿童行使监护权的人，我国还没有相关法律、法规对他们的资格、权利、义务等问题作出明确规定，也没有专门的制度保障那些完全无人监护的留守儿童能够及时得到救助和监管，这种法律与现实的脱节，制度与实际需求的不配套，使得我们在关注留守儿童，关注留守儿童监护问题的时候多少有些尴尬。 根据当前留守儿童的监护现状，并且按照监护主体的不同，可以将我国留守儿童的监护分为五种，分别是单亲监护、隔代监护、上代监护、同代监护及自我监护。 1.单亲监护。父亲或者母亲一方在外务工，留下的一方负责履行对子女的监护职责。这种类型的
5、监护实际上与单亲家庭对子女的监护基本相同，都是只有父亲或者母亲一方长期地照顾、教育孩子。这影响影响了留守儿童积极性格的培养和良好习惯的养成。 2.隔代监护。由于父母双方均外出务工，而将子女交由祖父母或者外祖父母监护，从而形成爷孙两代共同生活的状态。这种类型的监护在农村留守儿童监护中是最为普遍的，同时也是不利因素最多的。一方面，一般情况下祖父母、外祖父母大都年事已高，有的还体弱多病，造成祖辈的负担过重，这样对儿童的监护也是要大打折扣的；另一方面，由于祖父母、外祖父母文化水平偏低、思想保守，忽视对儿童思想道德及行为习惯等方面的积极引导和培养，同时也缺乏与孩子的沟通交流，导致监护不到位。 3.上代监
6、护。父母双方均外出务工，将子女交由与父母同辈的人照看，大多情况是交由叔、舅、姑、姨实际履行监护职责。这种类型的监护容易使被监护的儿童产生寄人篱下的自卑感，他们通常过于内向、孤僻，而且做事格外小心翼翼，比正常的同龄儿童显得成熟内敛。 4.同代监护。父母双方均外出务工，由已经成年的兄、姐来照顾尚未成年的弟、妹。这种监护方式可以说几乎没有，但如果已成年的兄或姐身体有残疾不宜外出打工，比如聋、哑，或者肢体虽有残疾，但经过长期训练能够照顾自己和他人饮食起居的，可以担任未成年留守儿童的监护人。 5.自我监护。没有上述四种监护条件，父母又迫于生计不得不外出务工，在这种情况下，留守儿童只能自己照顾自己。由于留
7、守儿童属于未成年人，在法律上他们无行为能力或者限制行为能力，不具备监护资格，因而自我监护实际上就是无人监护。 至此，农村留守儿童的监护现状令人堪忧，而要改变这种状况，那么就要追根溯源，究其原因，然后再对症下药。 三、留守儿童监护不力的原因 关于造成留守儿童监护不力或者缺失的原因有很多，但各方意见不甚一致，我个人认为主要有以下三个方面的原因。 1.立法缺失。一方面，我国现有的涉及未成年人监护内容的法律、法规主要是中华人民共和国民法通则 、 最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行） （简称民通意见 ） ，而其中的相关规定要么过于原则化，要么不能适应当前监护形势的发展需要，在现实生活中缺乏具体
8、的操作依据，可执行性差。例如，有关监护人的资格、委托监护的条件、非法定监护人的权利义务以及监护监督等问题在现有法律中都缺乏明确具体的规定。另一方面，由于农村留守儿童问题是近几年才日益凸显出来的社会问题，公众对留守儿童的关注才刚刚开始，而对该群体监护现状及监护制度的思考也只是处于讨论探索阶段，尚未形成一个比较成熟统一的法律或制度构想，因此有关农村留守儿童监护的法律规范除了未成年人保护法第十六条的一句原则性规定外，再无其他法律依据可循。立法的不完善，甚至缺失，使得留守儿童监护问题被搁浅于法律之外，没有依据，没有保障。 2.城乡二元结构体制下的种种壁垒。我国城乡二元结构的体制由来已久，最能够体现“二
9、元” ，同时也是该体制下最为基础性的第一道壁垒就是户籍制度。我国的户籍制度按照地域和家庭成员关系划分为农业户口和非农业户口，这样的划分首先造成了农民工和城里人身份地位上的不平等，进而在住房、消费、教育、医疗、社会保障、资源共享等方面也体现出三六九等，而造成农民工子女不得不留守农村的主要因素就是教育不公。同时，陈旧的户籍制度以及以户籍制度为基础的其他各种制度壁垒就这样无情地将农民工与其子女分隔两地，客观上直接导致了留守儿童这一群体的形成，继而引发留守儿童监护不力或缺失问题。 3.社会责任缺失。之所以将留守儿童监护不力的原因之一归结为社会责任的缺失，这是因为留守儿童是我国在特殊时期、特殊背景下产生
10、的特殊群体，不会长期存在。农村留守儿童的监护问题会因为重重制度壁垒的破除而得到根本性的解决。也有人提出将留守儿童的监护问题上升为国家责任，由国家出台法律或者政策予以解决。其次，各地政府在落实国家政策、法律的过程中也需要结合当地实际情况制定具体的执行方案，并且需要时间适应，才能熟练运作。因此，我认为，由留守儿童这一群体存在的暂时性和当前其监护问题解决的紧迫性决定，目前，在相关比较成熟的政策法令出台之前，社会公益慈善组织更适宜承担起解决留守儿童监护问题的责任，将留守儿童的监护问题当做公益慈善事业来做，由社会成立专门的关爱留守儿童公益慈善基金，用于建立留守儿童监护机构及相应的监督体系，以防止因问题久
11、拖不决而引起其他次生的社会问题。 四、留守儿童监护制度法律完善的几点建议 关爱留守儿童，妥善解决留守儿童监护问题，除了打破城乡二元结构，破除各种制度壁垒，强化社会责任等途径外，还有一个极为必要的途径就是建立和完善留守儿童监护的法律体系，把留守儿童的监护制度上升至法律层面，以法律的权威性和强制性来保障留守儿童的合法权益，促进其身心的健康发展。对此，提出以下几点建议： 1.强化留守儿童法定监护人的监护地位和职责。留守儿童的父母作为留守儿童的法定监护人，其监护是具有亲权性质的，任何他人都无法替代，即使父母因外出务工或者其他原因与子女长期分离，也不能完全免去其监护职责。相反，父母应尽一切可能对留守子女
12、的生活学习、心理情感等进行指导、关心和抚慰，而不能不管不问。法律应当强化未成年人法定监护人的监护地位和职责，对与子女长期分离的父母的监护职责做出明确规定，例如，父母应当及时支付子女在学习生活上的各项花费；务工地离家距离比较近的，父母应当经常回家看望子女，务工地离家距离远的，父母也应当经常与子女保持联系，询问学习生活情况，表达关切；对父母不履行监护职责或者故意逃避监护责任的，法律也应当规定相应的惩治措施等等，以切实保护留守儿童的合法权益。 2.在法律的框架内建立规范的委托监护制度。首先，明确适用委托监护的条件，即必须是父母外出务工且没有条件或者不宜将子女带在身边的，或者因其他原因父母不得不长期与
13、子女分离的，才可以将子女委托他人监护。其次，明确被委托监护人的资格和范围。被委托监护人除了应当是具有完全行为能力的人以外，还应当具备一定的能够提供监护的经济条件，身体健康、品行良好，有足够监护儿童的精力；被委托监护人的范围应当是除因各种原因根本无力或者能力有限的人以外的关系亲密的亲属、朋友，并且近亲属优先。再次，明确被委托监护人的监护职责。被委托监护人应当负责保障被监护人的人身安全和身体健康，保障被监护人基本的生活学习和休息娱乐的正常进行，在此范围之外的涉及财产、管教、民事活动、代理诉讼等问题，应当在书面的委托协议中做出明确约定。此外，法律应当赋予被委托监护人要求合理的监护报酬的权利。 3.构
14、建以公权力为主体的留守儿童监护监督机制。从法律的角度，赋予有关国家机关监护监督权，例如，各级政府民政部门可以设立监护监督办公室，专门负责对未成年人，尤其是留守儿童的监护进行监督。具体来说，该监护监督办公室应当对当地所有农村留守儿童进行登记，同时，通过实地走访察看了解留守儿童的监护状况，对监护不力的依照相关法律法规或者根据实际情况进行合理妥善的处理和安排，确保留守儿童都能够得到有效监护。此外，还应当开通监护监督电话，鼓励社会积极参与对留守儿童的监护监督，对群众举报的监护人侵犯留守儿童合法权益的情况，应当及时查证核实，对侵权事实成立的应当移交司法部门依法处理。 综上所述，我国农村留守儿童监护问题亟待解决，国家有关部门和社会各界应当紧密配合、通力支持，加快留守儿童监护法律体系的建立和完善，为留守儿童的健康成长保驾护航。 参考文献： 1周福林，段成荣.留守儿童研究综述.人口学刊.2006（3）. 2佟柔.中国民法.北京：法律出版社.1990 年版. 3刘迪.我国留守儿童监护问题研究（硕士学位论文）.东北师范大学.2008 年.
