1、我国水资源管理中的行政分割问题与对策摘要：当前国内解决水资源缺乏问题通常应用环境技术和生物工程的手段；而大量最新的研究结果表明，环境技术和生物工程的手段固然非常重要，但是不合理的水资源体制也是造成水资源缺乏问题的一个重要原因。由于地方保护主义和地方行政分割等诸多客观因素的制约和阻碍，利用行政力量统一配置和管理水资源的措施往往不能够贯彻执行，并且水资源的分级管理变成了分散管理；另外，水资源的管理政策不合理、各个分区管理机构政策执行力度不足、不合理的水价、地方保护主义，这些因素共同导致了当前水资源管理和分配的“政府失效”和“市场失效” 。 关键词：水资源管理，行政分割，地方保护主义 中图分类号：T
2、V213 文献标识码：A 文章编号： 我国的水资源管理现状 伴随着改革开放以来我国经济持续的高速增长，资源耗竭和环境污染问题日益严重，而其中水污染问题导致部分地区严重缺水的现象尤为普遍，已经严重制约和阻碍了我国经济的可持续健康发展和困扰了广大人民群众正常的生活。 依据我国现行的水资源管理制度，当前国内的水资源主要由地质矿产部、水利部等共 4 个部门协同负责管理，实际的水资源管理过程当中存在十分严重的权利分散化现象，主要反映在以下 5 个层面：中央和各级地方政府对于水资源管理的权限分配；不同物理属性的水资源管理的权限分配非常分散，例如地表水、地下水的管理分别隶属于不同政府部门；不同的水资源管理环
3、节之间的分散，例如水量、水质、防洪、供水等环节的分散；不同用水部门的管理权限分配，例如居民生活用水、工业用水、农业用水管理的分散；水资源管理的最高决策权在政府主管部门的领导层、专业管理人员和专业技术人员之间的分散。产生这种分散化管理现状的直接原因在于诸多部门联合参与水资源管理工作；加上沿河源诸多省市水资源行政主管部门的参与，更加导致了负责水资源管理的行政主管部门已经远远超过上述的诸多政府机构。 2.我国水资源管理当中存在行政分割的问题 公共资源要想实现有效的管理，其管理机构必须拥有公共权威；并且只有负责水资源管理的政府机构具备较高的工作效率和工作能力时，水资源管理工作才能够合理顺利地开展。当前
4、国内难以实现有效的水资源管理工作，其主要制约因素在于各个水资源主管机构管理责权的分散化。由于长期以来没有统一配置和管理水资源的权威部门，就导致了各个主管部门各行其是，各自为政。总体上说，水资源管理的相关措施和政策正在进行不断的健全和完善，但是当前水资源的管理状况依旧存在诸多问题，例如管理责权相关的法律关系非常模糊、水资源价格不合理、市场投机行为普遍存在等等，导致水资源利用率非常低下，存在诸多不必要的浪费，而不协调统一管理调度机制又进一步增加了实现合理分配利用水资源的难度。不少地区仅仅基于本地发展的短期需求，盲目实施各种水资源相关的项目，实际的水资源分配工作普遍处于无政府状态。 目前，我国的经济
5、体制正从计划经济向市场经济转型，社会诸多事务正处于中间过渡阶段。现行经济体制的二元特性即双轨制，进一步加剧了国内行政管理工作的复杂程度。具体制度的频繁波动，制度实施过程的不稳定性以及制度构建过程的不稳定性，导致了违背法律普遍适用原则的行为普遍存在，更加加剧了地方保护主义和行政分割现象的盛行。这种特殊的不稳定性推动了人们尽可能地利用当地存在的水资源。只要水资源产权的不稳定和组织管理机构的不完善健全存在，就会导致水资源耗竭危机的产生。如果水资源相关的制度朝令夕改的现象时常发生，其还会强化这种制定的不稳定性。 3.解决水资源管理问题的相应策略 3.1 加快水资源产权体制改革，构建水资源的上下游补偿机
6、制 依据效益优先的原则而制定的水资源分配机制，一定程度上会制约和阻碍下游地区的可持续发展，并且与此相关的资源分配政策还会导致上、下游区域居民收入水平甚至就业层面存在诸多的不公平。而解决这种不公平现象的重要措施在于依据经济发展权分配水资源，即为通过深化水资源的产权体制改革，明晰确定水资源的所有权，构建水资源“谁利用谁补偿”和“谁收益谁付费”的效益与费用补偿机制；基于科学合理地配置水资源利益的核心目标，构建协调统一的水资源市场机制，利用市场交易确保全流域水资源的有效利用和分配。 水资源的区域性分布现状诸多地区不平衡的经济发展速度和水平，这就导致了客观上调配地区间水资源的必要性和可能性。首先，上游地
7、区存在非常严重的水资源浪费现象，其具备巨大的节水潜力；其次，部分下游地区水资源严重匮乏，对于水资源的需求极为迫切，水资源缺乏会造成严重的经济损失，其往往愿意提供适量的资金而换取充足的水资源。这就导致了分别拥有水资源需求和供给而且能够进行市场交易的双方产生，即下游提供水风险规避资金和上游潜在的水资源供给能力进行交换，这样就能够解决水短缺问题，而且支付上游资金也会推动节水水平的提高，从而增加水资源的总体收益。与此同时，上游获取的下游支付费用，可以投资农业的节水灌溉系统，在降低水总量的同时继续增加总收益。 3.2 加强水资源管理机构的权威，推动水资源统一管理 区域的水资源分配实质上是利益层面的分配，
8、其分配核心在于如何协调各方利益。对于各个流域来说，需要多个行政共同参与分配区域共有的水资源才能够避免诸多的利益冲突。协调各个行政区域的利益冲突，推动水资源管理体制的深化改革，必须构建统一健全的水资源管理模式。通过制定相关的法律法规，加强流域水资源管理机构的公共权威，废除过去管理职能设置重叠、多头管理的落后管理体制；应用强有力的法律约束机制协调相关的利益冲突，实现统一管理水资源全部流域的目的。在部分严重缺水的地区，应当尽快构建权威的水资源统一管理机构，依据水资源相关的法律并综合考虑该区域实际状况，设定具体的实施细则，合理分配水资源的使用权，协调处理好与水资源相关的诸多利益纠纷，而流域水资源的统一
9、管理机构应当全权负责本流域所有水环境和水资源的分配、开发、保护、治理、利用的全部活动，循序渐进地对机构职能体系、管理机构体系、法律规章制度和相关政策、基础水利设施建设的融资投资机制、水资源产权交易的制度保证等方面进行创新和健全，实现流域内部水资源的有效分配和利用。 4.结语 目前国内公共供水部门还难以实现政企分离，并且由于信息不对称等诸多因素造成上下游区域水资源的交易成本昂贵，水资源供求双方的不成熟而难以突破诸多交易障碍以及实现水资源的市场交换，所以，必须构建相关的组织机构来代表各方的利益。地方政府部门作为水资源流域内部最适合的代表者，较大程度上代表该区域用户和流域地区的利益。具体来说，应当在流域委员会内部构建针对各个水资源流域的分配协商委员会，其能够实现各个流域省区或是地区共同协商分配水资源，另外构建水资源的市场价格机制进一步强化水资源分配制度的贯彻执行。 参考文献 1马平,王慧敏,张莉,佟金萍.南水北调东线江苏段的准市场机制与战略演进J.安徽农业科学,2008,23 . 2郭莉,崔强.关于农业水权制度的法律思考J.安徽农业科学,2009,28. 3单以红,唐德善.水权市场结构及其经济学分析J.安徽农业科学,2006,21.
