1、我国政府信息公开制度之探析摘 要 我国的政府信息公开制度经过多年的发展已经初步得以建立起来，全国各地和各级政府均出台诸如电子政务、新闻发言人、政府上网工程等信息公开制度，推动了我国政府信息公开制度的发展。我国政府信息公开制度的发展虽取得了一系列的成就，但是依然存在不少的问题：政府信息公开条例等法律、法规保障的是公众的知情权抑或其他？政府信息公开的范围受到限制，政府信息公开缺乏监督机制和制度保障，司法救济途径不明确等。 关键词 政府信息公开条例 信息公开 知情权 作者简介：戴龙文，吉首大学法学理论专业硕士研究生。 中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）03-
2、142-02 2008 年 5 月 1 日起实施的中华人民共和国政府信息公开条例 （以下简称条例 ）是在当前社会处于信息社会的大环境下应运而产生的，其颁布和实施在很大程度上保证了我国公民、法人和其他组织能够获取自身需要的政府信息。 条例从立法目的、政府信息公开的范围、方式和程序、监督和保障等方面确立了我国政府信息公开制度。但是条例的内容也有很多不明确之处，如在立法目的方面，有的学者认为是保障公民、法人及其他组织的知情权，而有的认为是促使行政机关依法行政，充分发挥行政职能作用；在政府信息的公开范围方面，属于行政机关主动公开的信息范围和依申请而公开的信息界限有时候难以鉴别，从而导致应公开的政府信息
3、没有公开，不应主动公开的反而公开，造成公众在获取的政府信息方面的知情权得不到应有的保障；条例中规定可以公开的政府信息与保密法中规定属于不可公开的政府信息有时存在冲突等现象，表明我国的政府信息公开制度需要进一步完善。 一、政府信息公开制度阐述 （一）政府信息公开的概念 所谓政府信息公开，就是指行政机关和法律、法规以及规章授权或委托的组织，在行使国家行政管理职权过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众公开或依申请而向特定的个人或组织公开的行为。在世界各国，伴随着建立自由民主的法治政府的发展，政府信息公开已经成为一种趋势。 （二）政府信息的公开性 随着科学技术的进一步发展，人与人之间，国
4、家与国家之间，人与国家之间的沟通等需要大量的信息作为媒介。信息已经成为一种重要的资源，而作为公共信息资源的政府信息，属于公共物品的范畴，而公共物品具有非排他性和非竞争性，相当一部分政府信息具有公共性，具有公共性即意味着具有公开性。因此，政府信息具有一定程度上的公开性。如今，公共服务的概念正在逐渐取代主权的概念而成为公法的基础。政府是一个国家的信息资源配置主体，公共信息服务是政府对一种典型的公共物品进行全社会信息资源配置的一种行为，其目的是实现全社会信息资源共享，打造阳光政府和服务型政府，实现人民群众和政府的无障碍交流。 二、动车追尾事故的案情回顾 2011 年 7 月 23 日约 20：34
5、分，从北京开往福州的 D301 和从杭州开往福州的 D3115 两动车，在离温州南站不远的铁路高架桥上发生追尾事故，事故造成 40 人死亡，受伤人数上百人，铁道部公布事故的原因为雷击造成设备故障。此次事故引发了网上公众和学者激烈的评论和质疑：即便前一列车因雷击而发生设备故障，后车为何没有采取有效的应对措施？自主研发的自动闭塞系统为何在此次事故中没有发生作用？埋车头的行为到底是为了有利于救援还是掩盖事实真相？国内舆论对铁路部门的批评较多，西方媒体的很多报道直接翻译国内网络上公开的内容。 （一）信息公开的现状和困境 从动车事故来看我国政府的信息公开现状，动车事故发生后就有网友通过微博发布了有关事故
6、发生的一些信息，但是政府却迟迟没有对事故作出回应，因此导致了各种传言和质疑通过网络肆意传播，这可以看出我国现在政府信息公开的速度是令人不满意的。再者从信息发布的准确度上看也没有令人满意，官方在宣布其中一节车厢中已经无生命迹象后，在车厢中竟然发现了还有生命存在需要救援就是明证。在被追问造成这种现象的原因及具体真相时，铁道部没有正面回应，只是声称事实确实发生了等不负责任的言辞。因此可以看出，我国的政府虽然掌握着与行政管理事务及关系人民群众利益的大量的信息资源，但是由于我国有深厚的保密传统，大量的政府信息仍然不能为公众及时、准确的掌握，政府信息公开仍然存在很大机制障碍，我们不难看出政府信息公开的艰难
7、。 （二）我国信息公开的制度现状 我国人大和国务院制定的有关信息公开方面的法律、法规先后有1995 年 10 月颁布实施的食品卫生法 ，规定了县级以上政府卫生行政机关在本辖区内公布食品卫生情况，如果发生食物中毒后，应及时向上级机关进行报告。其中只有第 33 条和第 38 条两个条文涉及到了政府对食品卫生情况及食品中毒事件的信息发布情况。但是对何种食品卫生信息需要公布，发生了食品中毒时间后如何向社会公布等没有涉及，在实践操作中很有局限性。2004 年 12 月实施的传染病防治法（修订版） ，建立了传染病疫情信息通报制度，规定疾病控制机构发现规定的传染病时应该按照规定的时限、内容、程序和方式报告，
8、县级以上行政机关应及时通报传染病疫情及监测、预警的有关信息。国务院和地方政府卫生行政部门应定期公布全国和地方的传染病疫情信息，关于政府对传染病疫情信息的发布制度，增强了政府发布信息行为的透明度，尊重的人民群众的知情权。2007 年 11 月实施的突发事件应对法中有多个条文涉及到政府发布突发事件信息的规定，本法要求国务院建立全国统一的信息突发事件信息系统，要求输送的信息必须及时、客观、真实，并对传播虚假政府信息的行为追究相关法律责任，为我国建立更加完善的政府信息公开制度奠定了基础。最值得肯定的是 2008 年 5 月实施的政府信息公开条例开创了我国政府信息公开的里程碑，保障了公民、法人和其他组织
9、依法获取政府信息的知情权，促进了依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产和生活的服务作用，具有非常重要的意义。以上法律和法规在我国政府信息公开方面虽然具有积极的作用，但是在政府信息公开的标准和范围方面总的来说是概括性的规定，没有进一步明确具体操作方法，在实践中其效果并不理想。政府信息公开也缺乏相应的救济机制，公民、法人和其他组织认为政府在信息公开的具体行政行为中侵犯其合法权益的虽然可以提起行政复议和行政诉讼，但是在现实生活中因信息公开是否属于具体行政行为及复议机关、司法机关往往利用自身的自由裁量权消极对待，导致政府信息公开缺乏相应的司法救济制度，我国政府信息公开制度需要进一步完善。 三、完善我
10、国政府信息公开制度的探析 受制度资源不足以及制度创新中行动团体决策价值趋向与素质等影响，通过制度选择并进而实现政治优势是十分困难的。而正是因为存在提供制度性公共物品的难度，才更加显现出制度性公共物品良好供给的重要性。通过以上对我国政府信息公开相关制度不足的分析，笔者从保障知情权和完善行政诉讼的司法救济制度两方面分析，以对建立我国科学的政府信息公开制度提供理论支持。 （一）知情权与政府信息公开 我国宪法第十六条、第十七条、第二十七条、第四十一条都规定了公民对国家和社会事务的参与、建议、管理、监督和检举等权利。知情、表达、参与、监督是公民的基本权利，由此可以引申出了公众的知情权。知情是监督的前提，
11、知政才能更好地参政。随着公民权利意识的觉醒，要求公开政府信息的呼声日益高涨。属于受法律保护的个人隐私和国家秘密，不予发布理所当然；但如果是符合公众知情权的相关信息，不向公众公开是否可以被理解为见不得阳光？而条例在第一条中只有“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息”这段文字我们只能将其理解为为了达到依法行政、提高行政透明度和促进服务所产生的客观效果。这可以看出， 条例的目的并不是为了保障公众的知情权，这与作为上位法的宪法具有一定程度上的冲突，因为知情权的客体绝大部分是我国政府在行使行政职权的过程中知悉和产生的信息，因此条例应该以更加详细和丰富的内容来描述知情权，在信息公开的范围、程序和方
12、式中均应有体现保障公众的知情权的内容，同时还应将保障公众的知情权作为条例的目的之一，才是条例更加科学、完善的途径。 （二）司法救济制度与政府信息公开 通过此次动车事故信息公开的现状反映出了公众申请政府信息公开遭遇到不同程度的冷遇与尴尬，说明在政府信息公开工作中，如果政府及部门只要有不想、不愿或不敢、不能公开的心理，总能找到各种各样的诸如“国家机密” 、 “危害公共安全” 、 “信息不存在”等借口。司法机关也以“不属于受案范围”等理由慎吃“第一只螃蟹” ，导致涉及政府信息公开的诉讼救济制度出现了“堰塞湖”现象。这些情况的出现表明政府信息公开的司法救济制度急需完善。 关于政府信息公开的司法救济制度
13、主要是行政诉讼，因为政府公开信息的行为属于一种行政行为。根据行政诉讼法第十一条和第十二条关于行政诉讼受理和不受理案件范围的规定，行政诉讼受理的对象为具体行政行为，不受理的是抽象行政行为。根据条例第三十三条第二款的规定，公民、法人和其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议和提起行政诉讼。可见在政府信息公开的行政行为中能够提起诉讼的往往是依公众申请而公开政府信息这一类具体行政行为，因为根据行政诉讼法理论，具体行政行为是行政主体针对特定的对象作出具有特定约束力的行为，依申请而公开政府信息的行政行为有特定的对象，属于具体行政行为毋庸置疑，故理所当然可
14、以付诸诉讼。而抽象行政行为是行政主体针对不特定的对象作出的具有普遍约束力的行为，根据条例第九条、第十条、第十一条、第十二条的规定，行政机关主动公开政府信息的对象往往是不特定的对象，且此种行政行为具有普遍约束力，符合抽象行政行为的构成要件，由此逻辑根据行政诉讼法的规定，前述条例设定的政府主动公开信息的行为是不能够提起行政诉讼的。但事实上关于环境保护、教育、医疗、社会保障等行政机关应该主动公开的信息与人民群众的日常生活密切相关，如不及时公开将会对人民群众的生活和生产造成不可估量的损失。如果严格依据行政诉讼法确定的受案范围和现有的救济手段，公布此种信息的行政行为属于抽象行政行为而不能启动诉讼程序的话
15、，将会使政府主动公开信息的积极性和效果大打折扣，这也是与条例制定的初衷和目的相违背的。另在司法实践操作中，司法机关在行政诉讼程序中对具体行政行为进行合法性审查的时，必然会触及据以作出具体行政行为的抽象行政行为的合法性审查问题。因此笔者建议扩大行政诉讼的受案范围，将行政机关在条例中应该主动公开政府信息的抽象行政行为也纳入行政诉讼的受案范围，将会是政府信息公开司法救济制度的一大进步，也是前所未有的创新。 注释： 赵文明.法官透露受案法院忌吃“第一只螃蟹”.法制日报.2008 年 6月 25 日. 长平.动车事故反思.青年记者.2011.8（上）. 丹尼斯 C.缪勒.公共选择理论.中国社会科学出版社.1999 年版.第 15页. 王玉林.政府信息公开条例立法目的解读.云南大学学报.2010.5（3）. 狄骥，郑戈.公法的变迁.中国法制出版社.2010 年版.第 33 页. 周杏每.应将抽象行政行为纳入行政诉讼范围.改革与理论.1999 年.第 34-36 页.
