1、我国志愿者组织行政化问题研究【摘 要】我国正式的志愿者组织是在政府的推动下产生发展的，带有浓厚的官方色彩，因此就不可避免地存在行政化问题，主要表现在组织登记管理的行政化、日常运作机制的行政化以及组织动员模式的行政化，并由此产生了一系列问题：缺乏统一的规范管理，形式化现象严重，服务项目内容单一。从根本上解决志愿组织行政化问题，需要靠政府转变理念，将志愿组织纳入我国公民社会发展的长远规划中。 【关键词】志愿者组织；行政化；公民社会 中国在 20 世纪 80 年代后期开始发展志愿服务，最早的志愿服务产生在社区服务的层次上，并逐步建立了社区志愿者组织。90 年代初期，另外一支志愿者队伍在共青团系统中形
2、成，并产生了从属于它的全国性志愿者组织。目前，在中国最为活跃、规模最大、影响最大的是这两支志愿者队伍，他们都有自己的组织体系，与一定的政府组织联系在一起。从这些主要志愿者组织的产生和组织来看，它们依托于政府部门建立，绝大部分资金和项目也都来自政府或受到政府的有力支持，因此，必然会存在志愿者组织的行政化问题。志愿者组织的行政化，是指在志愿者组织中，政府等行政组织以行政指令或其他行政手段对志愿者组织的运作过程进行干预而导致背离志愿者组织的倾向和行为。非正式志愿者组织因为登记和管理的限制，导致也依附于政府或主管部门，也就是说，志愿者组织从出生那刻起就多少刻下官方或半官方的烙印，处于“准政府组织”的境
3、地。因此，志愿者组织在登记管理、日常运行机制、组织动员等方面都体现了浓厚的行政色彩。 一、志愿者组织行政化的表现 1.组织登记管理的行政化 首先，政府对志愿者组织的注册管理上进行监控管理。世界上大多数国家的政府都要求志愿组织在官方进行登记，经过官方的批准成立，但这并不意味着这些志愿组织就丧失独立性，必须要依附于政府。目前我国的政府还未真正转变职能，政社分离，政府包办的社会服务远远无法满足社会大众的多样化需求，需要政府鼓励社会团体包括志愿者组织积极提供社会服务。但是，我国社会团体登记制度则对社会团体进行限制管理，主要表现在：第一，对志愿者组织的注册管理采取的是双重管理体制，登记制度中行政机关作为
4、“业务主管” ，就意味着行政机关对志愿者组织是具体的、细微的管理，是行政体制内的上下级关系。第二，在登记制度上设置障碍，提高其准入门槛，比如，在同一行政区域内各级登记机关可以不批准成立业务范围相同或相似的志愿者组织。这样会使得志愿者组织在某一领域处于垄断地位，由于政府监管不到位，无法通过竞争方式淡化其行政性，加剧了志愿者组织垄断的内部人控制模式。其次，志愿者组织负责人往往由政府行政干预产生。在严格限制准入的双重管理体制下，志愿者组织往往成为政府部门的附庸。很多志愿者组织的负责人名义上是选举产生，实际上却是由政府指派。有关调查表明，有 2/3 的志愿者组织的干部或者直接来源于业务主管部门的派遣和
5、任命，或者由组织提名再通过业务主管部门批准。于是，志愿者组织的工作人员实际上是政府的工作人员，带来的是行政化的思维习惯、工作和管理方式，并没有摆脱行政管理体制的束缚。 2.日常运行机制的行政化 首先，志愿者组织依照行政化指令开展服务活动。我国现行的双重管理体制和分级管理原则在很大程度上模糊了政府与志愿者组织之间的界限。志愿者组织在注册登记时就面临门槛高、限制多的阻碍，而登记注册之后政府的监管又不到位，这种“严进宽出”的管理体制使志愿者组织在处理与上级关系时，大多从上级部门的要求和规定出发，而不是组织自身宗旨，其主管部门的行政指导行为往往演变成一种行政指令性质的命令，而志愿者组织便在这样的一种行
6、政化的指令下开展日常管理和活动。 其次，志愿者组织内部形成了自上而下的科层制组织运行结构。囿于传统的政治体制，志愿者组织依托政府组织结构而形成自上而下的科层制组织结构，政府的行为方式及运作规范直接影响着志愿者组织的日常管理。志愿者组织在工作中习惯采用行政部门的科层制的工作方法，而这与真正意义上的志愿服务组织的运行机制和方法相差甚远。 3.组织动员模式的行政化 我国的志愿者组织的行为并不像西方国家那样属于纯民间行为，但同时又与官方行为有别，它的活动组织往往是一种具有行政化倾向的志愿活动形式。志愿者组织的活动方式主要分为三种类型：一是自上而下发起，自上而下推广；二是自下而上发起，自上而下推广；三是
7、自下而上发起，自下而上发展。前面两种的行政化倾向较明显，后一种的行政化倾向较弱。 第一类“自上而下发起，自上而下推广”的组织模式主要体现在有政府背景的或者和政府关系密切的正式志愿者组织。其中一些活动实质上是承担了政府的职责。典型的代表是各地青年志愿者组织。作为隶属于共青团的志愿者组织，组织动员的行政化倾向严重，基层共青团组织开展工作过多依赖文件，喜欢自上而下开会部署工作，不注重工作机制的建设。第二类“自下而上发起，自上而下推广”的志愿者组织动员模式仍然和政府相关部门有密切关系，典型的代表是社区志愿者服务组织。近几年来，许多地区大胆创新社区志愿服务方式，结合地区实际、时代特点和群众需求，打造自己
8、的社区志愿服务品牌。这些地方经验，成绩突出的，经过总结并全国推广。第三类“自下而上发起，自下而上发展”的组织动员方式一般是纯民间志愿者组织和草根志愿者组织的发展模式，典型代表就是民间发起、没有官方支持，提供无偿服务的志愿者组织。有些可以独立开展工作，有些依附于政府的志愿者组织下面，因为它的工作部分得到认可，因而也被默许，并且在相关活动中，如果成绩突出，政府还会给予奖励和表彰，尽管民间志愿者组织的行政化倾向比较弱，但是由于大多没有得到合法性认可，工作的开展往往困难重重。为了完成组织使命和组织工作的开展，部分民间志愿者组织是会通过依附于政府的方式获得行政许可和更多的资源，如此，仍然避免不了行政化的
9、干涉。 二、志愿者组织行政化的影响 我国志愿者组织行政化色彩浓厚，能有效快速地发动群众参与大规模的志愿服务活动，但也产生了一些不容忽视的问题和弊端。 1.缺乏统一的规范管理 志愿服务已经为越来越多的人所熟知，越来越多的部门也在如火如荼地开展志愿服务活动。在各家都办志愿者，志愿服务工作呈现总体活跃局面的同时，这种各自为的行政干预导致的后果是缺乏统领和协调的推进方式，这对志愿服务事业已经产生了严重的不良影响。就当前情况来看，其不利影响主要表现在以下几个方面：第一，各自为政，无法形成合力。各部门、各单位的志愿服务队伍相对独立，缺乏有效的沟通和协调。在多数情况下，他们彼此之间互不往来，往往单独行动，不
10、易形成规模和声势，对全面、深入地开展志愿服务活动有一定的影响，难以在推动经济发展和社会进步的过程中形成可凝聚各行各业、具有较高影响力的志愿服务品牌。第二，多头管理，缺乏统一规范。各级各类组织都办志愿者组织，势必引起管理混乱和效率低下，参与其中的志愿者本身是相互交叉的，志愿者身份又是多重的，使志愿者无所适从。 2.形式化现象严重 志愿活动的开展主要以行政号召为动力，以行政组织为依托，有些部门甚至把志愿服务作为行政领导的政绩考核指标，志愿服务的自主性、灵活性、创造性受到限制，由于党政组织发动的志愿活动，组织者习惯于以计划指令和体制推动，使志愿者感觉是被动接受安排，挫伤了志愿者的积极性，追求形式，好
11、大喜功，背离了志愿服务的基本精神。主要表现在：活动多，服务少；宣传多，实效少。一些志愿组织的管理者热衷于开展领导关注、容易出成绩、新闻界乐意报道的活动，而忽略了扎扎实实的社会服务，把活动等同于单纯的做好事，还有一些志愿组织为了表明开展服务的成绩和社会影响，喜欢夸大其词，渲染粉饰，损害了志愿组织的诚信，导致志愿事业受到质疑。第二，服务活动没有经过精心细致的设计，粗制滥造，缺少紧急预案。形式化、短期化、 “作秀式”的志愿活动不仅造成了人力、物力和财力资源的严重浪费，而且从根本上忽视了服务对象的真实需求，因此，难以取得实际的服务效果。 3.服务项目内容单一 众所周知，行政组织中，讲究有令必行，有禁必
12、止，如果志愿服务活动完全遵循这样一种办事模式，势必会影响志愿者团体的活力。与此同时，一些没有政府背景民间力量举办的志愿组织，他们的缺点在于，喜欢盲目地模仿外国志愿者组织的新方式、新做法。事实上，任何外来事物都应该要结合国内的实际情况，才能在本土茁壮成长，才能焕发出生命活力，一味的模仿，不加选择的吸收只会让一个原本设立初衷很好的制度变得形同虚设。 三、思考 要解决志愿组织行政化问题，同时引导规范民间志愿组织健康发展，需要政府构建一个良好的法律制度环境，更需要政府转变理念，应正确理解和看待志愿服务在经济社会发展中的角色和作用，将志愿服务及志愿组织的发展纳入公民社会发展的框架中，在西方社会，志愿服务
13、被看作公民参与社会的重要途径，其发展状况也成为“公民社会”完善程度的标志之一。在概念上，志愿服务开始强调每个人参与社会事务的权利和促进社会进步的能力，以及对社会繁荣、共同进步所负的义务和责任。而参与志愿服务工作就成为表达这种“权利” 、 “能力”及“义务”的积极有效形式，成为公民权利和义务的具体表现。由此，在当今整个世界范围内的志愿服务发展中， “全民化”是一个突出的趋势。参与志愿服务是每个公民的权利和义务。无论年龄、身份地位、资格和收入情况如何，每个人都可以也应该参与志愿服务或成为志愿者，并在志愿服务中表达自己的公民权利。 伴随着市场经济发展和政治体制改革， “公民社会”空间在我国也日益凸现
14、出来， 公众在行为活动中要求的不仅仅是个人利益，也关心广泛的公共利益，公民的社会参与意识不断增强，越来越多的民众积极关注并参与到包括志愿者行动在内的社会活动中来，并以团体或个体的方式积极地参与政府管理与公共政策的制定，由此可见，志愿服务正日益成为保障社会公益事业顺利展开的重要力量。比如，近年来各类专业性的非政府组织纷纷出现，它们组织的志愿服务蓬勃展开，正是这一变革的表现。这类民间力量举办的志愿服务与体制内的“青年志愿者”共存并相互影响，将使中国的志愿服务走向新的发展阶段，形成一个新的发展格局。在此环境下，政府应尊重公民权利，关注其需要和利益，把公民的需要和利益放在决策和行动的首要位置上，并对这
15、些需要和利益做出回应。即政府以公民意愿为出发点，充分回应民众的要求，按公众意愿和偏好来提供公共物品和服务，政府不能再像以往一样试图控制社会及其发展。 令人可喜的是我国正处在建设服务型政府的改革中，政府应认识到，志愿服务能补充政府不足或因机构改革产生的职能上的欠缺，满足社会多元化需求，志愿者组织的良好发育、运作、配合已成为政府职能转变的重要条件和必然要求，也是政府机构改革得以深入进行的重要推动力。因此，放弃怀疑和不信任的思想，改变志愿组织和志愿者只是被管制的对象、志愿组织是政府下属部门或隶属单位等传统观念，明确志愿组织和志愿者与政府间的关系并非从属关系，而是互利合作关系，摆脱对志愿服务全面掌控的
16、观念和做法，放松管制，放宽志愿组织登记注册条件，提升其独立性及合法性。对志愿组织、志愿者及志愿服务予以尊重、肯定和支持，将培育和发展志愿组织和志愿精神放到推动社会进步、满足公众和社会需求、促进经济社会发展的高度去认识，给予志愿组织和志愿者以足够的独立活动的空间，充分发挥其在公共服务中作为政府和市场补充的积极作用，将志愿组织的培育和志愿服务的开展纳入长远的公民社会培育计划之中。 参考文献： 1何增科.公民社会与第三部门M.社会科学文献出版社，2000. 2邓国胜.非营利组织评估M.社会科学文献出版社，2001. 3田凯.组织外形化非协调约束下的组织运作J.社会学研究，2004（4）. 4穆青.如何理解志愿服务与志愿精神J.北京青年政治学院学报，2005（3）.
