1、武汉市城中村改造模式研究摘 要 城中村的改造涉及到政府、城中村居民、开发商以及外来人口等的利益，本文通过对武汉江堤街、姚家岭村的改造模式进行研究讨论，希望能够总结经验，吸取教训，为以后其他地方城中村的改造提供更加适合的改造方法。 关键词 城中村 政府主导式 半市场化改造模式 改造效益 作者简介：何叶，武汉大学政治与公共管理学院。 中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）07-209-02 城中村是我国高速城市化进程中普遍存在的一种特殊地域现象。它的存在，在城市内部形成独特的城乡二元化格局，在经济、社会、环境、景观、文化等方面导致一系列问题，给城市面貌、
2、建设管理、土地的集约利用、城市的精神文明等带来严重的负面影响。我们应该及时采取措施改造城中村，努力避免城乡矛盾的进一步激化。 一、江堤街的城中村改造 （一）改造背景 江堤街以前是农村，随城市化进程的加速，城市建设步伐的加快，城市用地的急剧扩张，江堤街被纳入了城市建设用地范围之内。农民建房子都是没有详细规划的，村民们都是根据自己的想法想建就建，布局比较零散，房屋用地的多，楼层低，质量差，抗风险能力很弱，无绿化，无相关配套措施等。其实借用陈主任的话说就是“脏、乱、差” ，与城市的发展格格不入。为了提高其建设标准和安全系数，并且进行相关的道路和绿化配套，提高人们的居住质量。于是，在 2005 年武汉
3、市委、市政府做出了“加快城中村改造”的重大决策。江堤街党工委、办事处以此为契机，在广泛调查研究的基础上，科学决策，提出了“拆出一片新天地，建设一个新家园，再造一个新江堤”的发展思路，并全力推进实施。（二）改造模式 江堤街采取的是“村集体和开发商相结合”的半市场化改造模式，而且，其改造是一个持续的过程，不只是从物质上进行改造，更重视对村民从精神层面上进行改造，这也是江堤街之所以成为全国城中村改造典范的原因之一。 1.在硬件的改造上，主要是以项目开发实施改造。城中村村民通过民主协商、集体讨论的形式决定有关本村改造的所有方案，并通过自筹资金、自行补偿、自我安置的原则完成自我改造任务。还通过市场机制引
4、入有实力的房地产开发企业，借助其雄厚的资金、技术实力和建设经验，通过签订合作协议的方式明确彼此的权利义务，合作完成城中村改造的模式。先是确定改造的村子，然后进行拆迁，拆迁完之后进行土地挂牌，吸引开发商进来摘牌，于是由村委会出面和开发商进行相关的洽谈合作，最后由开发商进行具体操作。其原理是开发商用一部分土地开发商品房，用商品房的利润来修建农民的还建房。在整个过程中，政府只起协调、指导和服务的作用。在用地方面，政府出台相关政策规定各种用地的比例，其用地类型主要有“产业用地、还建用地、开发商商品房用地、国家储备用地” 。 其优点是：第一、坚持了村民、村集体经济组织的主体地位。即村民和村集体经济组织是
5、本村改造任务的承担者，负责城中村改造方案、拆迁补偿方案与安置方案的设计、组织与实施，是村民自治制度践行的结果；第二、在地方政府改造政策的指引下，城中村利用市场选择合作对象，跨越了改造资金不足的障碍；第三、合作开发城中村土地的期待利益调动了房地产开发企业的投资积极性；第四、双方的经济利益通过合作协议得到了法律保护。第五、确认并尊重村民、村集体经济组织的主体地位，城中村每位村民对本村改造方案、拆迁补偿等方案的确定享有平等的民主权利，从而充分调动了村民对城中村改造工作的积极性。 2.在软件改造上，主要是从村民身份方面入手。一是由农民变为居民。村民身份由农民变为居民之后，享受城市居民待遇，参加城镇社会
6、保障（养老、医疗、事业以及最低生活保障等） ，完成从农民向居民的转变，不光只是身份上的转变，更重要的是心里认识上，文化修养上，生活习惯上的转变。在这个过程中，村委会以及社区没少做工作，他们会组织各种社区文化活动，各种教育培训活动等帮助人们树立健康的城市生活观念和习俗。二是由农民变为股民。由于农村的土地是由村集体所有财产，于是，在城中村改造过程中，村集体把土地变现，成立村集体的集团公司，由村民入股。因为在农村，农民世世代代的收入来源都是土地，土地是他们生活的保障，现在城中村改造，把农民的土地改没了，他们以后生活也就没有保障了。由农民变为股民，人民可以股息分红（据了解，股民现在每年的股息分红大概在
7、 2 万左右） ，给人民的生活提供了可持续的保障，解决了农民失去土地后面临生存问题的后顾之忧，而且，农民还可就近在自己的集团公司上班，既解决了农民的就业问题，还因为农民自己就是股民，就是公司的所有者，更激发他们的劳动积极性，这是农民变居民的第一块敲门砖，使他们慢慢的在城市找到自己的定位，学会在城市生存的技能，为他们的城市化生活揭开崭新的一页。三是由原来的村委会改为社区。改造前是农村，由村委会集中管理，改造之后是居民了，采取城市居民的管理办法，由社区进行管理。从各个方面都实现城市化。 （三）改造效益 毋庸讳言，江堤街的城中村改造是多赢的局面。农民因为城中村改造过上了幸福生活。首先是身份的转变由农
8、民变居民；其次是由农民变股民，收入来源广了，收入也多了，日子好过了；然后是待遇的改变，现在可以享受城市居民的待遇，各种保障一应俱全，从此不再担心各种风险的不期而至，安全系数提高了；最后是居住条件的大大改善，干净整洁的室内和赏心悦目的社区绿化，无不让人心情舒畅。开发商也在这个过程中获得了自己的利益。政府在改善人民生活和城市风貌也取得了自己想要的效果。在整个改造过程中，每个人都是最大的赢家，这并不是零和博弈，一方利益的取得以牺牲另一方利益为代价。这也为其他地方的城中村改造提供了一个很好的借鉴！ 二、姚家岭的城中村改造 （一）改造背景 姚家岭村是武昌中心区唯一一个城中村，原有 16 个村湾，占地 9
9、00多亩，分布在中南一路、中南二路、水果湖、洪山体育馆等处。目前，部分村湾已完成改造，其余的也将建成生活居住社区和商业区。2011 年7 月，武昌区最后一个城中村姚家岭城中村改造还建项目在中北东路正式动工。 （二）改造模式 本村的改造模式是“政府主导式” 。 在整个城中村改造的过程当中，政府起主导作用。由地方政府作为城中村改造活动的主体和责任人，全面负责城中村改造政策、城中村改造方案、村民住宅拆迁补偿方案、村民安置方案与村民安置过渡等方案的制定和具体实施，包揽与城中村改造有关的所有工作的一种改造模式。其特点是，政府制定本地区城中村改造的方案与政策后，由财政投资解决村民住宅的拆迁补偿问题，并由政
10、府承担城中村村民的安置责任。政府最大的利益是对整合出的土地资源有权在完成前期土地开发工作后，或采取市场化的招标拍卖方式出让该块地获得土地增值的收益，或基于社会公益用以公共绿地等建设，改善当地环境等。 其优点是：第一，地方政府利用行政权力，通过行政命令制定统一的整村拆迁、异地安置的改造政策，使村民的经济利益得到了最低限度的保护；第二、能使当地的城中村改造活动能够整体推进，有序进行；第三、有利于政府在城市发展的有限空间内，最大限度地整合土地资源、改善城市环境。 其缺点是：第一、由于村民、村集体经济组织游离于城中村改造的主体之外，城中村村民的利益诉求得不到尊重和满足，村民抵触情绪较大。加之政府往往借
11、助行政强制手段开展拆迁安置工作，易引发村民的对抗和上访，影响政府形象。姚家岭村中有些人就不愿意搬迁，但是政府通过破坏村民必经的道路、破坏村民的储水设施、断送煤气供应等方式逼迫村民进行搬迁，严重损害村民的利益和政府形象。第二、地方财政面临巨额改造资金困难。由于前期拆迁补偿与安置成本较高，而政府财政资金有限，因此大规模的开展城中村改造活动不可避免会遭遇建设资金不足。第三、政府角色错位。市场经济条件下的服务政府，作为市场经济的维护者和市场参与主体利益的裁决者，如果直接参与城中村改造活动，与其服务者的法律地位显然不符，更与其宏观调控的职能不符。这种角色错位，易导致土地寻租，进而引发腐败。 （三）改造效
12、益 网上铺天盖地的新闻，武汉姚家岭村拆迁安置违规、村民未签协议房屋遭强拆等等，从 2011 年 7 月城中村改造动工到现在，拆迁这一部分都还没有完成，很多村民不愿意拆迁。究其原因是：拆迁补偿太低，对政府的还建房质量心存疑虑等。至今，姚家岭村的改造还停留在拆迁阶段，而且由于村民的抵制，拆迁工作也已经停滞了一年多。虽说是政府主导型的改造，但是在整个的改造过程中政府严重失职，没有很好的顾及人民群众的利益，而且其拆迁的规划也不完善。非但没有把政府主导型改造模式的优点发挥好，却把其缺点演绎得淋漓尽致！ （四）经验教训 通过对姚家岭地区的实地走访，我们发现，姚家岭的改造工作之所以迟迟没有进展是因为政府在改
13、造过程中不太注重人民群众的利益，在改造前期没有征询村民的意见，没有做好调研工作，相关的拆迁规划也不完善，对村民拆迁补偿上标准不一，造成不公平现象。因此，我们在城中村改造过程中要建立“以人为本”的改造模式，把人民的利益放在第一位，妥善制定各种拆迁政策，尊重村民意见，给村民留下一定的利益空间，处理好开发商、政府、村集体和村民的利益关系，确保城中村改造工作得到各方的支持并且顺利进行。同时，我们还要处理好城中改造完成之后村民的心理素质的改造问题，城中村的改造不单只是硬件上的改造，软件上的改造才是关键，如果软件工作做不好，那么就算城中村改造完成之后还是会出现新的城中村。 三、总结 城中村改造是一个系统工程，在城镇化进程日益加快的今天，这是一个不可能回避的问题，它关系到千千万万群众的切身利益，关系社会主义和谐社会的建设，更关系到社会主义现代化建设的百年大计，政府部门应该引起高度重视。江堤街的改造给我们留下很深的印象，也给姚家岭村的改造上了很好的一课，其实城中村改造并不难，只要我们充分尊重人民利益，心系百姓，城中村改造就是一项造福千秋万代的大工程。参考文献： 1袁伟.我国城中村改造模式研究.华东经济管理.2010. 2蒋萍.城中村改造模式探索以河池市南桥片区城中村改造个案为例.山西建筑.2004. 3崔艺红.“城中村”改造的法律选择.西安财经学院学报.2007.
