1、刑事立案监督制度刍议摘 要 自检察机关进行机构设置改革，设立侦查监督科以来，对侦查主体的监督不断得到重视，尤其是刑事立案监督工作，得到了全面的开展。2010 年 10 月 1 日实行的刑事立案监督有关问题的规定（试行） ，更是将立案监督落到了实处。此规定的出台标志着我国刑事立案监督制度得到了进一步的发展和完善。然而，虽然理论界和实务界不断探索、破冰，刑事立案监督仍然存在着一些缺陷，司法实践中亦未给予足够的重视并切实予以执行，这极大地影响了检察机关立案监督工作的正常开展和司法的公平与公正。本文通过对刑事立案制度的系统分析并相对应地提出一些法律构想，以期对我国刑事立案监督制度的建设有所裨益。 关键
2、词 立案监督 基本原理 现实缺陷 根源 法律构想 作者简介：郑芳平，深圳市宝安区人民检察院侦查监督科。 中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）04-038-02 一、刑事立案监督的基本原理 （一）刑事立案监督的概念 关于刑事立案监督的概念，理论界分歧较大，概括起来，代表性的观点有三种： 第一种观点认为，刑事立案监督指人民检察院在刑事诉讼活动中依法对公安机关应当立案的案件以及刑事立案活动是否合法进行的专门性法律监督。豍 第二种观点认为，刑事立案监督是享有法律监督权的机关和其他有关机关及公民对公安司法机关的立案是否依法进行实施监督。豎 第三种观点认为，刑
3、事立案监督是检察机关对刑事立案主体的立案行为是否合法实施的法律监督，是法律赋予检察机关的一项重要职能，也是刑事诉讼法规定的一种特别程序。豏除公安机关外，检察机关和人民法院等刑事立案机关都是刑事立案监督的对象。豐笔者认为：第一种观点对于监督对象的界定过于狭窄，众所周知，根据刑事诉讼法的规定，公安机关并非刑事立案的唯一主体；第二种观点过于宽泛，混淆了不同类型的监督，没有对权力与权利加以区别；第三种观点对刑事立案监督的主体和对象把握比较准确，既符合法律的规定，也符合学术要求的科学、全面。因此，本文所分析和探讨的刑事立案监督是建立在第三种观点上的刑事立案监督。 （二）刑事立案监督的性质 在我国，刑事立
4、案监督权是宪法规定的法律监督权的一种，其与侦查监督权、审判监督权、执行监督权相并列。根据我国宪法和法律规定，法律监督权的主体是唯一的，只有检察机关才有刑事立案监督权。 同时，检察机关的刑事立案监督权也是检察权的表现之一。在我国的权力结构中，不论是从宪法的刚性规定上看，还是从我国权力运作的实际情况看，检察权都是作为一种独立的国家权力存在的。检察权的行政性质和司法性质有机结合，构成了法律监督权所特有的属性，使它不同于司法权，而成为国家权力分类中的一种独立的权力。豑 二、刑事立案监督的理论基础 （一）刑事立案监督的法理基础 刑事立案监督制度是基于“侦检分工制约理论”的法理理念所建立的。 “侦检分工制
5、约理论”是指公安机关和检察机关“分工负责、互相配合、互相制约”的法律制度，即检察机关对公安机关具有检察监督的制约权。豒司法实践中，侦查权过于强大而被滥用的情况屡见不鲜，体现在刑事立案阶段就是不破不立，立而不侦，以罚（行政处罚和劳动教养）代刑，非法干预民事经济纠纷，不应当立案而立案等现象时有发生。刑事立案监督权可以防止国家权力的专断和权力的恣意，保障国家权力在刑事立案阶段的正确行使。豓 （二）刑事立案监督的法律基础 目前，我国法律体系对刑事立案监督制度做的一系列规定，总体上说可以分为三大层次：首先是宪法层级；其次是刑事诉讼法层级，我国刑事诉讼法用了四个条文对刑事立案监督制度做了具体性规定；第三个
6、层级就是法规和部门规章。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会都对刑事立案监督作出了规定。 三、我国刑事立案监督存在的缺陷 （一）我国刑事立案监督制度的立法层级不高 根据前文所列举的我国的立法体系，我们不难看出，刑事诉讼法并没有为刑事立案监督制度的实施建构具体的框架，刑事立案监督的实际操作基本上都是以部门规章作为依据。法律的层次不够，直接导致了刑事立案监督制度的先天不足。 （二）我国刑事立案监督制度的立法内容的不完善 1.监督对象狭窄。我国法律对监督对象的规定仅仅着眼于对公安机关的监督，而对于其他监督对象，特别是检察院自侦部门的监督是远远不够。
7、2.缺乏相应的程序规定和跟踪机制。法律规定检察机关应三个月发一次催告涵，督促公安的侦查进度。但是对于立案后是否批准逮捕，是否移送起诉，是否变更强制措施等问题没有制定相关的跟踪机制，以至于对立案监督是否起到了应有的效果，如何把握是否符合刑事立案监督的条件等问题的研究缺乏后续效果的支持。 3.刑事立案监督的领域存在盲区。根据法律规定，刑事立案监督包括对行政执法领域的监督。但是在具体的实践中，因为缺乏行政执法和刑事司法的对接体制，很少有行政机关主动移送线索给检察机关，而检察机关也很少主动对于行政执法领域进行立案监督。存在立案监督的盲区。 （三）实践中存在的问题 1.各部门没有形成合力，使监督效果大打
8、折扣。由于立案监督工作不是只由侦查监督科一力承担，而是涉及到控申部门、反渎职部门、反贪污部门等多个部门的合理协作才能完成。但是在实践中，各部门只有明确的职责分工，却没有明确的配合制度，这就导致了监督效果不佳的后果。 2.检察机关缺乏强制力，缺乏约束力。如前文所述，由于立法层次不高导致了检察机关权力的弱化。在实践中，检察机关缺乏相对应的强制力、约束力。检察机关对于侦查机关的监督方式基本上都是通过书面发文的方式进行的：要求公安说明理由，要求公安机关立案等。但是如果侦查机关置之不理，不予答复，或者说不予立案，那么检察机关没有相对应的权力对这种置之不理做出反应。 3.立案监督条件随意性明显。检察机关如
9、何把握公安机关的立案或不立案行为是否合法，采取何种方式对其进行监督，无据可循。根据法律规定，只要有犯罪事实发生，需要追究刑事责任就应当立案。但是对于犯罪事实的认定、犯罪行为的社会危害性都缺乏具体的认定标准，这样就导致了刑事立案活动具有较大的随意性。在这种情况下，检察机关在行使事后监督的刑事立案监督权时会遇到一定的障碍。 四、完善我国刑事立案监督制度的法律思考 （一）落到实处，明确其他侦查主体立案监督程序 虽然刑事诉讼法规定了国家安全机关、军队保卫部门、监狱的刑事立案由检察院进行监督，但是其规定过于宽泛和原则，而解决实际执行问题的部门规章往往都是检察院和公安部联合发文针对公安机关存在的问题进行规
10、定的，国家安全机关、军队保卫部门和监狱都不适用。这样一来，对这三个部门的刑事立案监督就停留在理论层面上，无法落实到具体案件中。因此建议检察机关联合三个部门，针对每个部门在办理刑事案件的不同特点，分别发文，设计出适合该部门的刑事立案监督规则。（二）进行制度调整，加强法律保障，强化检察机关监督权 如前文所述，检察机关的监督权很大程度上被虚化和架空，导致检察机关对于刑事立案的监督没有发挥应有的效果，对于侦查机关应予监督的案件也因手段的弱化而常常被忽略。因此应该赋予检察机关以知情权、建议处罚权、直接立案侦查权。 检察机关的知情权指检察机关有查看刑事立案主体立案线索和处理结果的权力，并可以要求刑事立案主
11、体提供相关的证据材料。 （三）建立信息交流机制，畅通刑事立案渠道 刑事立案监督制度能否更积极的开展，和其是否具有畅通的立案渠道息息相关。拓宽刑事立案渠道，增加线索，是刑事立案监督十分重要的环节。为此，应发动各方面的力量，建立相应的制度，使立案监督的渠道更加多样化。 除了进一步加强宣传，提高群众的法律意识之外，还可以和律协建立沟通机制，由律协统一搜集律师在办案过程中遇到的刑事立案监督线索；可以和相关行政部门建立联合机制，对于行政部门遇到的线索可以直接转交检察机关予以审查；可以进行部分刑事立案监督案件听证制度，对于重大的案件进行听证，赋予刑事立案主体和刑事案件当事人充分的陈述权利，提高刑事立案的透
12、明度，也起到了进一步扩大宣传的作用；还可以建立刑事立案监督举报奖励制度，对于群众举报的案件经查证属实后给予一定的物质奖励，提高群众的积极性。 宝安区检察院在此方面探索了和律师联合挖掘线索的制度，双方互相设立联络员，如果律师在办案过程中发现了相关线索，可提供相关证据给律协的联络员，由其进行把关，觉得确有合立案监督的可能后和检察机关的联络员联系，检察机关对线索进行调查，如符合立案监督条件便对相关的侦查机关进行立案监督。此项制度充分调动了律师的积极性，利用了社会资源，扩大了刑事立案监督的渠道。 （四）建立公安机关的线索备案制度 线索备案制度指侦查机关在进行立案的同时将线索交由检察机关备案，对于立案后
13、撤案处理或做行政处罚的案件也要将结果备案到检察机关。线索备案制度可以全面监督公安机关是否对应立案的案件及时立案，是否采用行政处罚或者劳动教养等方式以罚代刑进行监督，也可以对前文提到的“立案后做撤案处理或进行行政处罚”的案件进行及时的跟进和监督，亦达到了前文所提到的全程监督的效果。 对于此项制度的实施，宝安区检察院进行了一系列有益的探索，每个季度都由立案监督组的通知对派出所的立案线索进行抽查，对其是否符合刑事立案标准以及处理结果进行监督。自实施此项制度来，7 个月共备案立案线索 403 件，从中发现重点排查线索 35 件，进行立案监督并成功立案的案件有 4 件，取得了良好的结果，也提高了侦查机关的重视。
