1、政府投资建设项目代建管理及风险控制摘要：本文就政府投资建设项目代建管理及风险控制进行了探讨，研究了政府投资项目代建管理模式下的政府相关部门的角色、代建单位的职责等，并结合了相关理论对代建制模式下的风险作了深入调查研究，提出了相对应的控制对策，可供类似工作提供参考。 关键词：政府投资；建设项目；代建管理；风险 中图分类号：F830.59 文献标识码：A 文章编号： 1 引言 所谓的政府投资建设项目，就是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织
2、贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。但是在政府投资建设项目上，我国采用的是代建制模式。代建制即是指政府投资项目采用招投标方式寻找代建单位，由代建单位对整个政府投资项目的全过程管理实施代建职能。虽然我国正处于起步阶段，时有风险难以避免，但是面对风险我们不必害怕，应该进一步研究代建制的管理模式和风险，完善代建制模式，规避风险，以保证代建制的有效运行，从而确保政府投资建设项目的顺利展开。 2 代建制的概念及本质 代建制的概念众说纷纭，比较权威的解释是国务院 2004 年颁布的国务院关于投资体制改革的决定 ，认为“代建制”即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资
3、、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。综合地方政府发布的相关管理办法，可以归纳总结为，政府投资项目的代建制应该是建设单位(建设项目业主)将国有投融资的建设工程项目委托给熟悉建设程序和相关法律法规、具备一定专业技术力量的、有相应资格的代建企业进行分阶段或全过程管理的制度。代建制的实质是专业化、社会化、市场化的建设项目组织实施方式，建立权责明确、制约有效的运作模式，如图 1，从而提高政府投资建设项目的建设管理水平和投资效益。 图 1 代建制模式的实质 3 代建制管理模式 3.1 代建制管理模式下政府部门的角色定位 对于政府投资项目，项目业主是“政府业主” ，其职能包括:与代建单位签订代建合同;对
4、建设项目的使用功能提出合理要求;监督代建单位的建设管理实施行为;参与项目建设过程中的阶段性验收和竣工验收等。计划、建设、财政以及审计等相关部门的主要职责是建立和健全“公平、公正、公开”的建筑市场体系，对代建项目的实施进行管理和监督(如图 2)，其主要职责包括以下方面:审批审核:审批项目可行性研究报告，初步设计，审核设计规模、标准、预算;计划督促:下达资金计划，安排建设资金，按计划及时拨付建设资金;稽查协调:稽查工程规模标准及实施过程中的重大变更和资金调整计划，协调工程建设中的重大问题;依法监督:在整个建设过程中，对代建单位依法监督，查处违规现象。 图 2 代建制管理模式下的政府部门的职责 3.
5、2 代建单位的功能 项目业主和代建单位之间是委托与被委托的关系，代建单位在项目建设中所有的功能职责都基于委托合同产生，应承担的法律责任也由该合同所规定。一般来说，代建单位的功能可以归纳以下四个方面: (1)项目策划功能:将工程项目的预期目标进行筹划安排，对工程项目的全过程、全部目标和全部活动统统纳入计划的轨道。 (2)协调功能:使不同的阶段、不同环节、不同部门、不同层次之间通过统一指挥形成目标明确、步调一致的局面。 (3)组织功能:在熟悉工程项目形成过程及发展规律的基础上，通过部门分工、职责划分，明确职权，建立行之有效的规章制度。 (4)控制功能:工程项目的控制主要体现在目标的提出和检查、目标
6、的分解、合同的签订和执行、各种指标、定额和各种标准、规程、规范的贯彻执行。 4 代建制的风险分析与控制 4.1 委托代理风险 委托代理风险主要是指代理人由于追求个人的利益影响或损害了委托人利益，从而使委托人不能最大程度地实现其经济利益。委托代理风险依据发生时间不同又分为逆向选择和道德风险。 1)逆向选择 逆向选择是指委托人在不了解可能对自己产生不利影响的信息情况下与代理人签订合同所面临的对自己不利的困境。在代建制中表现为政府部门可能由于不了解各代建单位实际情况，而选择资质差的代建单位，导致了代建制市场上“劣币驱逐良币” ，最终导致市场萎缩。 2)道德风险 所谓道德风险是指委托代理关系形成以后，
7、在机会主义的动机下，代理人利用其信息优势隐瞒对委托人不利的消息和行为，让委托方蒙受损失，代理人则通过损人而实现利己的目的。发生这种情况后，代理人并不承担他们行为的全部结果，因为不完备或受约束的合同阻止了代理人承担全部损失或利益的责任。 4.2 投资失控风险 代建单位有可能与施工、监理、材料供应单位串通，以虚假招标、偷工减料、虚报价量或进行不正当的合同变更，将本应获得的工程节约据为己有，造成政府部门对工程项目的投资失控。 4.3 工程质量风险 政府投资工程有时是“献礼工程” 、政绩工程，进度要求高，为了赶进度，对工程质量管理和控制放松，以致在竣工后质量问题时有发生。而且，代建单位有时只作为建设阶
8、段的管理主体，工程竣工验收后，合同义务即告结束，造成工程竣工后质量主体缺失风险。 4.4 代建单位寻租，工程腐败增加 政府投资工程项目一向就因为投资决策不科学、管理控制不严成为建筑市场主体寻租的主要对象，如果实行代建制后，投资管理跟不上改革要求，围绕代建单位招标将产生新的腐败问题和风险。 4.5 风险控制对策 针对上述风险，主要的对策包括市场准入机制、代建单位履约保函、工程风险管理制度等，其中，建立代建制的风险管理制度是非常有必要的，建设工程风险管理制度主要包括工程担保制度和工程保险制度，工程保险和担保制度作为建筑市场的保障制度，是以建筑市场风险为着眼点，通过有效的转移机制，将风险再次返回风险
9、源的管理体制。工程保险和担保制度通过专业的评估为代建制市场建立了新型的信号机制，有效的抑制了代建制模式的逆向选择和道德风险问题。而且，工程保险和担保制度为完善代建制设立了新的屏障，有效的维护了建筑市场的准入和清出。工程保险和担保制度是维护代建制正常运转、提高政府投资项目受益、优化资源配置的有效手段。 5 推行政府项目代建的相关配套机制和措施 借鉴国际上政府投资项目的相关配套机制，并结合我国国情，针对上述风险分析，提出具体的建议包括: (1)完善代建市场准入机制 代建单位应是依法设立，具有相应建设管理能力，具有相关工程建设专业技术人员的社会中介机构，可根据项目法人需要，提供菜单式服务。 目前，对
10、尚不具备相应专业资质资格的企业，可引导其通过与具备相应资质的工程监理、招标代理、造价咨询企业进行组合，取得认可，“浮出一批、转化一批、培育一批”以培育市场，同时也兼顾各项目主管部门的实际，实现平稳衔接。 将来可过渡到只要具备相应的工程有关专业注册执业人员，达到相应标准，就可承接代建业务。待代建制发展条件成熟时成立协会，在行业中进一步加强推动发展和自律的内在力量，政府主管部门着重监管执业人员资格和单位从业行为。建设部门将提出代建单位从业须具备注册执业人员专业、数量等方面的标准。 (2)建立代建市场诚信机制 按照诚信体系建设的总体框架，在代建行业中建立诚信机制，包括政府对市场主体的守法诚信评价和社
11、会中介信用机构开展的综合信用评价，前者以市场主体违反各类行政法律规定强制义务的行政处罚记录以及其他不良失信行为记录，后者以守法、守信、守德、综合实力为基础进行综合评价。代建单位应取得社会中介信用机构的第三方评价信用报告，政府投资项目发包代建业务时应发包给具有信用报告的代建单位，建设主管部门对代建企业建立信用档案制度，负责记录代建企业监管方面的信用信息，汇入建筑市场信用信息平台，政府各有关部门可对代建单位在具体项目操作中的优劣情况，提出相关评价并记入档案。 (3)推进代建制运作中的专业化、职业化、社会化和市场化 改革政府投资工程建设方式，提高建设项目投资效益，改革的核心是建立权责明确、制约有效，
12、专业化、职业化、社会化、市场化的建设项目组织实施方式。推进专业化，由具备招标代理、造价咨询、施工监理、投资控制等专业能力的项目管理单位，负责包括有关工程咨询内容的项目建设实施与管理，其职责不再是简单的“代甲方”;推进职业化，代建单位各专业工种应具备职业化人才，并进一步强化执业资格管理;推进社会化，在社会主义市场经济条件下优化项目运作方式，打破体内循环，引入社会化的代建单位;推进市场化，通过市场竞争选择代建单位。 (4)研究建立健全代建制项目的风险管理机制 政府投资项目代建制，实行市场化运作，政府业主与项目管理企业形成委托-代理关系，还应进一步完善项目的风险管理制度。建议健全以工程保证担保和工程
13、保险为主要内容的风险管理，代建企业通过保证人的担保授信，由市场对代建企业形成一套信用过滤机制，从源头上保障项目代建合同的正常履行。代建企业在项目运作中应该采用保险手段来分散工程实施中的风险，如工程一切险、职业责任保险等。 6 结论 综上所述，代建制模式不仅能够提高政府投资效益、节约投资成本、防范投资风险、切实转变政府职能、提高政府投资项目建设水平和管理水平，还可以有效地克服过去政府投资项目管理中所存在的问题,形成工程管理市场，是一种新型的管理模式。为了完善代建制，必须建立科学的管理模式，认真分析在代建制模式下的风险，并采取相关的风险控制措施，以确保代建制的有效运行。 参考文献 1 朱赞弘.政府投资项目代建风险管理浅析J.现代商业,2012 年24 期 2 陈仕辉.政府投资工程建设项目代建管理的实践与体会J.城市建设理论研究,2012 年 34 期
