1、中小城市政府投资项目的代建模式选择研究摘要:本文通过分析县级中小城市政府投资项目面临的建筑市场环境等因素，比较了集中代建和公司代建两种代建模式的适应性，就代建模式的选择给出了具体的建议。 关键词:代建制;集中代建;政府投资项目 Abstract: This paper through the analysis of the government investment projects and small city construction market environment and other factors, the company agent and agent two kinds of
2、 agent construction system is adaptive, agent construction mode choice gives specific recommendations. Key words: agent; agent; government investment projects 中图分类号：F830.59 文献标识码：A 文章编号： 0 引言 政府非经营性投资项目实行代建制，经过近十年的发展，在全国各地直至县级中小城市等亦有广泛应用。代建的方式多种多样，有设立专门代建机构，也有选择专业代建公司。选择怎样的代建模式，需要综合考虑委托建筑市场环境、代理关系及监
3、督成本、行业诚信机制等一系列影响因素。 1 代建制在国内的发展历程 自 1993 年厦门市针对市级财政投资公共项目建设管理中“建设、监管、使用”多位一体的弊端，探索将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司建设，开启了内地工程代建的先河。随后，上海、深圳、北京和重庆等全国各地根据区域实际情况，进行了多样化的创新实践。上海结合区域高速公路路网建设目标及投资体制变革需要，提出了政府投资项目建设管理体制改革实施方案，决定从 2002 年起实行代建制，其核心是实行政府投资职能与投资管理职能分离，投资管理职能与工程管理职能分离。深圳在 2002 年则借鉴参照了我国香港地区的做法成
4、立了深圳市建筑工务局，作为负责政府投资的市政工程和其他重要公共工程建设管理的专门机构，代表政府行使业主职能。2O04 年 7 月，国务院关于投资体制改革的决定以正式文件明确认可了代建制度，从文件的内容来看，我国政府的投资主管部门着意对投资体制进行改革，明确提出了责权明晰的代建制作为改革的主要试点投资方式，待取得相应的成功经验后再向全国普遍推开【1】 。目前全国除极少数地区外，已全面推行代建制。 2 代建制的主要模式及比较 当前各地实施的代建制模式主要分为两种：一是成立专门承担政府投资建设项目代建任务的事业性机构“集中代建”模式，以深圳为主要代表；二是由政府通过招标方式选择专业性项目管理公司“公
5、司代建”模式，又分为选定有限的代建机构和公开招标选定代建机构两种形式，以上海、北京为主要代表；应该说，这两种模式都符合国务院关于投资体制改革的决定精神【2】 。 “集中代建”模式主要优点包括：可以集中管理政府投资的项目，积累充分的管理经验；以政府机构的身份出现，方便协调建设中的各种问题；作为非营利性机构，政府可直接核定其事业经费，从而减少项目建设管理费支出；在建筑市场不发达的地方，集中管理模式会弥补市场的不足。但必须要新设机构，增加政府编制人数；一旦项目多，管理机构工作压力大，可能会出现人手短缺的现象；具有垄断性，机构管理效率低下。 “公司代建”模式主要优点包括：引入市场机制和充分利用社会上的
6、专业资源，可进一步降低工程的造价；通过代建合同约束，明确了投资者和建设者之间的职责分工，有效保证了资金的使用效益和施工质量；做到了投资、建设、管理、使用四分开，有利于促进转变政府职能。但代建市场还不成熟，代建公司的项目管理水平还需要进一步提高；缺乏代建制配套的工程担保、工程保险等风险保障措施；难以协调代建公司和使用单位的关系，导致项目推进受阻【3】 。 3 中小城市政府投资项目代建模式选择 县级中小城市的政府非经营性投资项目一般是非营利性的，主要是追求社会效益最大化的公益性项目，如文化、教育、卫生、科研、党政机关用房等，其产品和服务具有显著的公共属性，资金来源全部或主要由财政收入支付，投资所形
7、成的固定资产在使用上基本是无偿的。按照投资、建设、管理分离的原则，这类政府投资项目应该推行代建制。 只有结合区域建设情况、建筑市场发育状况和政府机构改革等情况，选择合适的代建模式，才能更好的理顺委托代理关系、减少监督成本和实现代建目标。县级中小城市的政府投资项目采用怎样的代建模式，主要受到如下几个因素的影响和制约。 （1）委托代理关系和契约精神。非经营性政府投资项目的代建的合同当事人一般包括三方主体，即项目委托单位、代建单位和使用单位。他们之间的关系是：项目委托单位通过招标等方式选择专业化的代建单位负责建设实施，代建单位根据代建合同的约定选择专业的承包单位，建成后移交给使用单位。采用公司代建模
8、式，一旦代建市场放开，由于竞争激烈，而代建制的相关文件中没有明确设置代建费取费下限和严格的服务标准，往往会导致各代建单位在投标中出现无序竞争的现象，代建单位将处于严重弱势地位，责任、权利、义务不对等。如果缺乏相应的契约精神和诚信约束，代建人的弱势地位可能转化为违约风险和道德风险，委托人的表面强势却实质弱势，代建行业可能面临夭折的尴尬境地。 （2）监管成本和目标控制效果。在项目实施监管方面，事业性代建单位比较有利于政府统一监督管理，而公司代建模式下代建单位比较分散，政府难以做到有效的监督。而且事业性代建单位作为政府部门的机构，其各项管理活动和自由资金运作情况都是在政府内部操作完成，这样便于政府的
9、监督管理，而代建公司脱离于政府体系，不利于政府从财政上对其进行监督，目标控制也难以达到预期效果。 （3）代建单位的自身能力。目前承担代建业务的公司，主要来源于监理等咨询服务机构，人员的项目总控能力和经济实力具有先天的劣势。从代建公司内部人员来看，在项目上的人员配备不足，人员素质和能力不能满足要求。从代建公司本身来看，存在着管理能力、核心竞争力不足和经济实力有限的问题。 （4）行业的诚信机制。由于没有工程保险和工程担保等配套措施，特别在大型的政府投资工程中，代建公司的自身的经济实力有限，使政府不得不成为实际风险的承担者；虽然部分地区通过要求代建公司提交工程概算投资 1030%的银行履约保函，但过
10、高的银行履约保函很可能使代建公司因无法承担较大的资金压力而放弃开展“代建制”业务，会使得提供“代建制”服务的公司越来越少，对“代建制”的健康发展很不利。 大力推行公司代建模式的前提条件是我国建设市场比较成熟和完善和代建公司具有相应的项目管理能力。考虑上述影响因素和县级中小城市的经济环境，政府投资项目当前应主推集中代建模式。但是集中代建模式仅是一种过渡的管理模式，待市场秩序进一步完善、各类代建公司逐步成熟后，应渐渐过度到适应完全市场环境的公司代建模式。 4 案例分析 宁波也是全国较早推行代建制的地区之一。宁波市政府 2002 年专门印发了宁波市关于政府投资项目实行代建制的暂行规定 （甬政办发20
11、02128 号） ，文件规定：凡建安工程投资在 200 万元以上且市财政性资金投入在 200 万元以上、建设单位不具备自行管理条件的建设项目，都应实行代建制。 在上述文件指导下，自 2003 年起，宁波市下属的各县市区纷纷根据自身条件探索发展代建制，总体上来说，多数组建了专设机构进行集中代建，如下表所示。这些专设机构通过对非经营性政府投资项目进行集中代建，有效控制了“三超”现象发生，提高了工程质量和项目管理水平，降低了工程腐败发生的概率。 宁波各县市区集中代建机构及典型项目一览表 5 结束语 从理论和实践上来看，集中代建模式能较好地满足当前一个时期中小城市非经营性政府投资项目的建设管理要求，能较好地匹配区域的诚信不足建筑市场环境，能较好地适应了代建项目的推进要求节奏。但代建单位的政府机构属性，仍不能完全承担建设主体的法人职责，管理的绩效考核和人员激励方法仍在探索当中，建设单位和使用单位的协调处理尚未理顺，这些都是需要进一步完善的难题。 参考文献： 1 尹贻林，阎孝砚政府投资项目代建制理论与实务M天津大学出版社，2006 年：p8 2 黄劲松政府投资建设项目的代建制管理模式研究D华中科技大学,2005 年 4 月：p38 3 王文超天津市政府投资项目实施代建制的研究D天津理工大学,2006 年 1 月：p32
