1、“村官”职务犯罪惩防机制构建探析以上海市 M 区检察院数据为基础反腐败既要“打老虎” ，又要“拍苍蝇” 。 “老虎”以权谋私，贪污受贿虽然“为祸甚烈” ，但“居庙堂之高”的贪腐“老虎”毕竟少之又少，而“处江湖之远”的农村基层干部，却与群众有着最直接、最密切的联系。一旦他们从“群众的主心骨” 、 “致富的领头人”腐化堕落成为“苍蝇” ，就难免导致“民怨沸腾” ，破坏党在人民群众中的形象，影响干群关系。 公权力寻租是“老虎” 、 “苍蝇”腐败的共同特征。M 区地处上海市城郊结合部，随着城镇一体化建设的推进，至 2012 年底，该区所辖 13 处镇（街道） 、工业区管委会中仍有 136 个行政村（村
2、民居委会） ，镇（村）级公司工作人员 2270 人，有耕地面积 5587 公顷。自 2003 年始，伴随重大市政工程的大规模运营，M 区属动迁安置房建设工作全面启动，经认定的区属动迁安置房项目共计 84 个，认定用地面积 1103 公顷，农民动迁安置房总量位于全市前列。由此，作为基层组织的乡镇政府及其职能部门、村（居）民委员会等被赋予较大的管理权力。在经济利益驱动下，少数基层组织人员利用职务之便，非法收受他人财物并为他人谋利，甚至监守自盗，窃取国家、集体财产或者挪用公款用于赌博等非法活动。本文选取 M 区检察院 2009 年至 2013 年间立案查处的农村基层组织人员职务犯罪案件为实证分析样本
3、，客观分析主体特征、犯罪高发领域，以及存在问题的原因和惩防措施等，为发挥廉政文化建设作用，推动农村党风廉政建设建言献策。 M 区农村基层组织人员贪腐犯罪 实证分析 2009-2013 年五年间，M 区检察院直接立案侦查农村基层组织人员贪腐犯罪案件 15 件 22 人，占到同期职务犯罪立案总件数和查处人数的 10%以上;查处案件全部属大案，涉案总金额达人民币 7000 多万元，案值在50 万元以上的 9 件，案值 1000 万元以上的 3 件，个人受贿金额在 100 万元以上的 7 人。 ?农村基层组织中村级党员干部为反腐重点 根据最高人民检察院关于案件管理数据统计口径的规定， “农村基层组织人
4、员既包括依法从事公务的村干部，也包括乡镇党委、人大、政府和工商所、税务所、土地所、财政所的工作人员。 ”在 M 区检察院查处的农村基层组织人员职务犯罪案件中，村级组织成员 14 人，镇党委及职能部门工作人员 5 人，区属职能部门工作人员 3 人。党员有 18 人，占81.8%。 ?农村基层组织人员受贿犯罪突出 在 M 区检察院立案侦查的 22 名农村基层组织人员中，初查立案的案由分别为：涉嫌受贿罪 14 人、涉嫌贪污罪 5 人、涉嫌挪用公款罪 1 人，兼犯受贿罪、贪污罪和挪用公款罪的 1 人，贪污和受贿犯罪占全部农村基层组织人员职务犯罪案件的 86.4%;涉嫌渎职类犯罪 3 人;收受贿赂、挪用
5、资金用于赌博等违法活动而受到行政处罚的贪腐人员 3 人。前述人员被提起公诉 22 人，被判处有期徒刑的 13 人、无期徒刑 1 人。具体刑罚情况见表 1。 ?社会影响恶劣，集体上访突出 犯罪嫌疑人收受贿赂后，故意不履行职责或滥用职权，为行贿人谋取不正当利益，不仅给村集体财产造成重大损失，往往还直接关系到人民群众的切身利益，涉及面广，易引发群众上访。2009 年至 2013 年，M区检察院共受理涉及农村基层组织人员信访线索 169 件，其中，首次信访 62 件，重复信访 107 件，转本院自侦部门 106 件。其中，村民直接向检察机关署名举报的占到 50%以上，通过来人来访和实名举报方式反映问题
6、的占有相当比例，因举报反映农村基层组织人员贪腐问题甚至引发重复越级集访 26 件。M 区检察院 2009 至 2013 年涉农信访情况见表 2。 ?涉“土”涉“房”领域贪腐犯罪突出 土地应当成为农村廉政文化建设的重点覆盖领域。在 M 区检察院立案侦查的 22 名农村基层组织人员中，近 80%的犯罪嫌疑人因土地转让、征地拆迁、建房拆违而涉案，小到农民因宅基地申领动迁补偿款，大到评估转让集体土地，土地成了极个别“村官”坐地敛财的工具。比如，某生产队长在虹桥枢纽动迁中，为某花木公司通风报信，后又坐镇测算，帮助该公司获得高额补偿款，从中收取好处费人民币 210 万元。也有极少数基层组织人员利用掌握的支
7、农惠农补贴政策，截留、侵吞补助款，中饱私囊。 查处“村官”职务犯罪案件存在 的问题 关于村官。顾名思义，村官是指任职在农村基层自治组织的工作人员，经村民选举产生，负责村级公共事务的组织、领导和管理。习惯上，人们一般把村党支部委员会组成人员和村民委员会组成人员，称作村官。但村官是否构成刑法上的“国家工作人员”和“准国家工作人员”在思想认识和司法实践中存有分歧。 ?村官职务犯罪相关立法有待完善 惩治和预防农村基层组织人员职务犯罪，应当提高法律的针对性。法律在威慑犯罪、打击“老虎”的同时，也要正视当前法律制度缺陷为村官职务犯罪提供的“便利” ，加强重点环节的立法。当前在规范农村基层组织人员的行为上，
8、主要依据是中国共产党农村基层组织工作条例和村民委员会组织法 。依照学界较普遍的观点， 村民委员会组织法属于宪法性法律，这决定了它不能对村民自治制度作出系统的规范，用组织法去规范村民自治制度的全部内容，结果只能是事倍功半。而中国共产党在农村的基层组织即村党支部，按照中国共产党章程 、 中国共产党农村基层组织工作条例进行工作，发挥着领导核心作用。问题是，在一些村（居）民委员会，党支部书记与村民委员会主任甚至村办企业负责人，全由一人担任，党政不分，大事小情一人说了算，村民监督徒有形式。因此，必须完善村民委员会组织法 ，健全刑事法律体系，发挥其在惩治和预防职务犯罪中的作用。 ?界定村官职务犯罪主体地位
9、 村一级基层自治组织人员主要分为三类：村党支部书记、村民委员会委员和村办企业经营管理人员。有学者认为，不应将村党支部纳入农村基层组织的范围，理由是在现行法律中并没有相关法条明确指出其属于农村基层组织，自然其成员也失去准国家工作人员的可能。另有学者则提出，村党支部成员可以成立职务犯罪，理由是村党支部发挥的作用与村委会是等同的，因为在全国人大常委会关于中华人民共和国刑法第九十三条第二款的解释 （以下简称解释 ）中已经明确“村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于其他依照法律从事公务的人员 ”。既然村民委员会成员可以成为职务犯罪主体，作为其领导主体村党支部的成员，在有交叉任职
10、、参与相关行政管理工作的情形下，也符合职务犯罪主体的一般规定。 尽管农村基层自治组织人员不是真正意义上的“官” ，但他们在参与管理农村公共事务活动中代表基层党委、政府行使一定的行政管理职权。并且，农村基层组织人员在刑法规定的某些特定的行为中，如参与或承担救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理，社会捐助公益事业款物的管理，国有土地的经营管理，土地征收、征用补偿费用的管理，代征、代缴税款，有关计划生育、户籍、征兵等具体行政管理工作，当然地符合职务犯罪构成要件。而当“村官”作为村自治组织人员行使自我管理职责时，则不具备职务犯罪的主体身份。 （上海市人民检察院研究室供稿） 栏目主持人：刘雨?
