1、PPP 的本质、产生动因及演化发展动力机制摘要：PPP 是公共部门和私人部门通过契约关系形成的一种半组织、半市场的混合组织；PPP 存在的动因在于节约交易成本及改善公共福利，实现公私两个部门的双赢，其成功的关键在于有效的合同治理并辅以必要的信任机制；PPP 演化的外部动力源于市场需求、政府导向和竞争机制，内部动力源于创新机制和学习机制。 关键词：混合组织；PPP；动力机制 中图分类号：F0626 文献标识码：A PPP（Public Private Partnership）是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时为民营
2、部门带来利益。公共部门可以通过适当的合同安排吸引私人部门参与公共物品的提供，形成公共物品供给领域的公私合作伙伴关系。尽管 PPP 的应用可以追溯至几百年前，但现代意义上 PPP 的诞生却是近 20 年的事情。由于 PPP 能够通过引入市场竞争机制和多元化投资有效缓解财政压力并提高项目建设和运营的效率，在世界范围内得到了广泛的运用。对 PPP 的理论研究也呈现出方兴未艾之势，成果不断涌现，但大多都是从项目管理的角度出发研究公私双方在不同领域合作的路径和策略，总结现实案例的成败得失。本文对 PPP理论进一步挖掘，运用混合组织理论对 PPP 的本质、动因及特征深入分析，并以系统演化理论为基础揭示 P
3、PP 迅猛发展背后的动力机制。 一、PPP 的基本理论本质、定义、特征 1.PPP 本质是一种混合组织。关于混合组织并不存在一个被广泛接受的规范化定义。总体而言，对混合组织这个概念的使用可以分为三类。第一类是将其定义为介于公共组织和私人组织之间的组织类型。Emmert（1987）指出：“混合组织即部分为公，部分为私”1。即混合组织兼具“公”和“私”两方面的特征，依据形成混合组织双方地位的不同划分为政府主导型混合组织和市场主导型混合组织，依据形成方式的不同则可以分为直接创办型、公共组织转化型和私人组织扩展型等。第二类是将其定义为介于企业科层制组织和市场组织之间的组织类型。Williamson（1
4、985）认为企业具有较好的行政控制力和协调适应能力，但却在激励强度方面不够，市场具有较高的激励强度，自适应能力强，但在行政控制和自发适应方面显得无能为力。混合组织是存在于企业与市场之间的“广阔的中间地带”2。根据这种定义，混合组织的大量出现源于企业和市场这两种基本经济组织形式之间的相互渗透。混合组织带有企业和市场两个方面的双重特征。 “看得见的手” （企业内部的科层制管理）与“看不见的手” （市场的价格机制）同时调节着资源的配置，是一种有组织的市场和有市场的组织。第三类是将其定义为不同机构之间的合作。Menard（2004）将混合组织定义为法律上独立的机构之间开展合作，对技术、资本、产品和服务
5、进行分享或交易，但没有统一的产权，相互之间的调整基本不依赖价格机制的组织3。这种定义将混合组织视为不同机构之间的契约关系，合作各方承担一定责任，对未来行为进行承诺并对利益进行分享。它强调合作各方产权的独立性，并分别拥有一定的剩余索取权。 上述三个定义反映了人们在认识混合组织时视角的不同，但无论是哪一个定义，都强调混合组织是由不同的独立经济组织之间通过某种合作关系形成的，都具有某些相同的特征。第一，混合组织的参与者之间要进行包括信息在内的各种资源的共享，充分利用其它参与人所具备的某种优势为自身谋取利益，因此参与者之间是通过合作、协调等方式来开展活动。在这个过程中，参与者将被迫放弃一部分自主权，一
6、个有效的合作机制有助于降低参与者的机会主义行为，提高合作的绩效。其中，能够降低参与者利用信息优势谋利的信息系统至关重要。第二，有效合作机制的建立是通过缔结具有法律效力的契约来完成的。如果说降低成本获取利润是混合组织形成的动力，参与者各方订立的正式合作合同就是混合组织存在的基础。参与者各方拥有的权利和承担的义务直接决定了参与者各方获利的大小，这需要在合同中予以明确。由于不确定性的广泛存在，合同往往由于不可能穷尽所有可能性或缔结成本过高而需要进行不可预见的修正。因此，尽管要突出合同尤其是正式合同的基础性地位，也不可忽视合同之外的因素如声誉等对于混合组织治理的补充作用。第三，混合组织因为集合了参与各
7、方的力量而具备了更加强大的市场竞争力。但不可忽视的是，混合组织并非是一体化的组织，参与各方拥有独立的产权和剩余索取权。尽管参与者各方可能被混合组织的某个共同目标所统驭，但参与者各方之间仍然存在一种竞争的关系。有关参与者各方相互依赖的程度只能在事后而不是事前签订合同时就能获知，因此事后根据实际情况进行调整时就涉及参与者各方之间的利益平衡，这往往成为参与者各方发生冲突乃至混合组织难以维系的根源。 前文指出了混合组织的三种定义。第一种定义强调混合组织兼具“公”和“私”两个方面的特征，PPP 明显符合该种定义的要求。从广义的角度看，PPP 就是公共部门与私人部门之间某种形式的合作关系。第二种定义强调混
8、合组织兼具“市场”和“企业”两方面的特征，PPP 也符合该种定义的要求。因为公共部门与私人部门之间的合作关系是通过技术转让、特许经营、承包等形式达成的，既不同于企业的科层制组织，也不同于纯粹的市场买卖关系。第三种定义强调参与者各方之间的责任共担、利益共享的契约关系。PPP 同样符合该种定义的要求。PPP 是公共部门与私人部门就公共物品供给进行合作而采用的各种契约的总和，是双方通过合同结成的长期稳定的契约关系。双方享有合同赋予的权利，也承担合同规定的义务。由此可见，无论从哪种定义出发，PPP 都可以无可置疑归地入混合组织，具备混合组织的一般特征。 2.PPP 的定义。作为一种混合组织，PPP 身
9、具组织和市场的双重优势，追求社会效益和经济效益的双重目标。它通过充当公共物品供给和需求的中间层来参与社会的公共管理。PPP 通过将提供公共物品的任务和责任转移至私人部门来获得财政资金的节约和公共物品的供给效率。在 PPP实施过程中，由公共部门确定公共物品的需求情况并对项目进行评估和监督，而项目的设计、建设、运营、管理及维护等可以交由私人部门来承担。因此，PPP 的出现使公共部门从公共物品的供给者和所有者变成了公共物品的采购者与监督者。 PPP 的各参与方之间是一种合作的关系，依靠契约来实现相互之间的协调。这种契约关系不同于纯粹的市场交易关系，某种程度上具有一体化的性质，但参与者各自保持独立的产
10、权、经营自主权和剩余索取权，合作关系建立在市场关系基础之上，并未达到真正意义上的一体化。准确地讲，PPP 是一种半组织、半市场的混合组织，是介于组织和市场之间的一种中间层形式。因此，从混合组织的视角出发，对 PPP 的定义应该突出合作、契约、双赢等核心要素。本文基于混合组织理论，对 PPP 定义如下：所谓 PPP，是公共部门与私人部门通过长期合作契约关系形成的混合组织。该混合组织追求的目标是在实现有效满足公共服务的需要的同时保障私人部门获得一定的利益，实现目标的途径是公私双方的资源结合和风险分担，保障机制是以正式合同为核心、包含信任机制在内的一系列法律和道德约束。 3.PPP 的特征。 （1）
11、资源共享能够带来双赢。PPP 的参与者各方通过对资源的共享能够实现双赢或多赢的局面。PPP 混合组织中的私人部门参与者，拥有专业化的知识和信息，减少了公共部门的信息搜寻成本，也减少了公共部门在材料采购和委托生产时讨价还价成本。公共部门可以充分利用私人部门在资金、技术和管理上的优势来提高公共物品提供的效率和质量。公共部门还可以向私人部门转移项目风险并通过手中的监督权促使私人部门供给高质量的公共物品。私人部门则可以从公共部门得到参与盈利项目建设经营的权利，利用政府的特许或其他承诺获取更高的租金。 （2）合同治理是 PPP 成功的关键。参与 PPP 的各方都是独立主体，其个体理性与 PPP 混合组织
12、的集体理性未必一致。参与 PPP 的各方既是合作的关系，也是竞争的关系。任何一方都会力图承担更小的风险并分享更大的利润。PPP 作为混合组织的一种，本质上是一种治理结构，其最基本的特征就是缔结合约。合同风险是混合组织治理面临的主要问题。合同风险容易引发两类机会主义行为，一类是降低自身成本而不顾对整体收益造成的负面影响；另一类是通过对其他参与者施加约束来提高自身收益分配份额。限制上述机会主义行为的基本途径就是进行合同治理，公共部门和私人部门在 PPP 下签订的合同是关于公共物品建设经营的合同，这类合同的关键是明确以下几个方面：产权及控制权；支付方案；合作持续期长度；产品的数量和质量标准。拥有合理
13、约束激励机制的合同治理可以使 PPP 走出囚徒困境。 （3）信任机制是合同治理的必要补充。PPP 下参与者各方是在一个充满不确定性的动态过程中进行合作的。这个过程随时可能出现预料不到的变数，试图通过正式合同来穷尽各种可能性的想法是不切实际的。为了节约交易成本，合同治理需要依靠信任机制来加以补充。信任是 PPP各参与者在面向未来不确定性时表现出的彼此信赖。信任往往是基于关系或声誉而存在，能够有效降低公共物品供给合约中的机会主义行为。 二、PPP 产生的动因 1.节约交易成本。从某种意义上来讲，混合组织理论可以视为是对交易成本理论的一种延伸和拓展。根据 Coase（1937）对交易成本的节约是企业
14、产生、存在及替代市场的唯一动力4，张五常（1983）指出，企业并不是用非市场方式替代市场方式，而是用交易费用较低的要素市场替代了交易费用较高的产品市场，是市场形态高级化的表现5。混合组织的出现，使构成混合组织的各参与方能够通过对信息和其他资源的共享来降低交易成本并获得更多租金。市场交易存在着“摩擦力” ，即由于搜寻、谈判及信息不对称等引发的交易成本，如果混合组织的形成导致的交易成本的降低能使经由混合组织进行交易的收益超过直接市场买卖的收益，混合组织就一定会因为理性人对利润最大化的追逐而出现。作为一种混合组织，PPP 的存在以能够有效降低交易成本为前提。可以说，节约交易成本、提高公共物品的供给效
15、率是 PPP 产生的根本动因。 如果不存在 PPP，公共部门要么单独完成对公共物品的投资管理，要么将公共物品的运营和管理交与自由市场上的私人部门。公共部门不仅承担了建造公共物品的巨大投入，也承担了行政管理低效或由于搜寻、谈判、信息不对称等带来的交易成本。而 PPP 的出现，一方面意味着公共部门投入的降低，一方面意味着公共部门与私人部门通过缔结长期合约实现了资源共享，利用了私人部门在技术和项目管理上的经验优势，降低了由搜寻、信息不对称等原因导致的交易成本。不仅如此，混合组织是建立在长期合作契约之上的合作关系，这种合作关系能够有效减少参与者各方的道德风险和机会主义行为，减轻逆向选择的危害并降低内部
16、监督的成本。 2.改善公共福利。PPP 作为一种混合组织，一个重要的功能就是改变公共部门和市场之间的角色。信息技术的进步增进了政府和企业整合和运用外部资源的能力，PPP 就是公共部门与私人部门之间相互渗透的结果。一般地讲，PPP 中的私人部门掌握着提供公共物品的核心生产要素，且PPP 的混合组织可以通过与其他私人部门签订承包、分包等合同来使更多私人部门参与到公共物品的提供中来。公共物品如果不采用 PPP，政府需要成立庞大的纵向一体化组织并通过市场交易行为来提供公共物品并负责公共物品的经营管理。采用了 PPP 后，公共部门可以充分利用私人部门的资金、技术、信息等来完成公共物品的建造和经营，这不仅
17、降低了交易成本，而且还能创造出能够利用技术变革和市场机会的新的交易。因此，PPP 作为一种混合组织能充分利用私人部门的资源，比公共部门直接提供公共物品更能增加社会的福利。 三、PPP 演化发展的动力机制 （一）系统演化理论 系统演化理论源自系统科学。所谓系统，是指处于一定的相互关系中并与环境发生联系的各要素的集合。一个具体的系统必须具备三个基本条件：一是必须由两个或两个以上的要素组成；二是要素与要素、要素与系统、系统与环境之间，存在着相互作用和相互联系；三是系统具有确定的功能。这三个基本条件缺一不可，否则就不能构成一个系统6。系统科学主要研究系统的要素、结构和性质，是一门总结复杂系统的演化规律
18、，研究如何建设、管理和控制复杂系统的科学。 系统内的各要素之间通过物质、能量和信息的交换相互联系在一起，构成了一个有机整体。系统内的各要素按照一定的层次和顺序，在空间和时间位置上形成有序结构。系统的状态是随着时间而变化的。系统的动态性表现为两种形式：一是平衡动态，即系统状态随时间变化但并不改变系统的内部结构；二是演化动态，这时系统的内部结构和行为功能会发生变化，而造成系统状态随时间的变化。 狭义的系统演化仅指上述的演化动态，即系统结构或性质发生根本性的改变。而广义上的系统演化还包含了平衡动态，它包含了系统的任何可能性变化。因此，从广义上讲，任何一个客观存在的系统都处于不断演化之中7。根据系统演
19、化理论，系统自身是一个复杂的层级结构，又与环境之间存在着复杂的互动关系。系统演化的动力来自系统外部和系统内部两个方面。系统演化的外在动力源于系统与环境互动方式的变化。环境的变化会导致系统对环境的不适应并对系统的演化形成压力，要素离开平衡状态并通过与外界进行物质、能量和信息的交换，在远离原平衡状态的情况下形成新的系统结构，实现一种新的平衡状态，它比原先的平衡状态前进了一步，即出现了系统演进。系统演化的内在动力则源于系统结构的变化，系统结构的变化又源于要素之间的相互作用。 （二）PPP 演化的一般机制 系统必须能够动态地适应环境的变化，缺乏效率的组织形式和功能会不断被富有效率的组织形式和功能所取代
20、。PPP 系统与其他经济系统一样，其演化的过程就是不断适应新环境的过程，这个过程可以归结为差异、选择和维持这三个机制之间的相互作用8。所谓差异，是指系统中的亚群体在禀赋、行为模式及组织形式上的不同。形成 PPP 的两个主要亚群体，即公共部门和私人部门，显然无论在哪个方面都存在巨大的差异。公共部门拥有公权力，追求社会效益，私人部门拥有资金和技术，追求自身的利润最大化。所谓选择，是系统及系统中的亚群体适应环境的过程，适应环境者继续存在并发展，不适应环境者被淘汰。PPP 项目可能因为适应环境而带来双赢，也可能因为对市场需求、生产成本或市场竞争等外部环境的误判而失败。所谓维持，是指系统的存续，既包含对
21、原有结构的遗传，也包含对因为知识积累带来的成功变异的保持。维持源于惯例，即系统中重复且可预测的行为。惯例的存在能够缩短公共部门和私人部门适应环境的时间，降低合作的成本。但当惯例因为环境变化而妨害了公共部门或私人部门的目标实现，上述的选择过程就会发生。一旦由于选择所导致的变异取得合法性并形成新的惯例，选择的结果就是有效的，将被继续维持直到新变异的发生。 对 PPP 演化机制的理解需要从两个方面入手，一是 PPP 发展过程的描述，二是对 PPP 演化动力的探讨。PPP 系统是一个经济系统，其演化的路径和动力与自然系统或机械系统有本质区别。作为一种近 20 年才出现并被广泛应用的新型组织系统，知识是
22、其最为基础性的要素，知识的积累、开发及应用，是决定 PPP 系统适应环境能力的基本因素。PPP 系统的演化始于知识积累，知识积累引发系统的变异和选择，并进而导致了系统的结构变迁，结构变迁带来知识存量的增长，使知识积累得到更新并开启下一轮循环。PPP 的各参与方存在差异，尤其是知识结构上的差异。外部环境促使各方去积极实现知识共享，从而导致 PPP 系统的知识积累。环境的变化和知识的积累引发变异的出现，PPP 面对出现的变异做出选择，选择的结果导致了系统结构的变迁，并带来新一轮的知识积累。这时，维持机制将发挥作用，被实践证明有效的结构变迁将被合约固化并取得合法地位，为新知识的出现及变异的再次发生奠定基础。 （三）PPP 演化的动力机制 系统的演进是在要素的相互作用中形成和展开的。环境是系统存续的外部条件，环境的变化对系统构成了持续的压力，是系统演化的外部
