1、财政转移支付制度中专项转移支付问题研究摘 要：专项转移支付是我国转移支付体系的重要组成部分，在促进财力均衡和区域经济发展以及社会公平方面发挥着重要的作用。但近年来专项转移支付存在项目缺乏严格的限制、资金分类不规范等问题，引起了社会和学术界的普遍关注，尤其是十八届三中全会召开以来，中央政府提出要逐步取消完全属于地方职责的那部分专项转移支付，并扩大一般性转移支付规模，成为今后转移支付改革的主要出发点和落脚点。因此，深入挖掘专项转移支付制度中存在的各种问题，剖析问题产生的原因，并从立法角度、管理者角度以及规范资金使用角度提出一系列对策。 关键词：专项转移支付；问题；对策 中图分类号：F812.2 文
2、献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）02-0135-02 一、我国财政转移支付制度中专项转移支付存在的问题 （一）专项转移支付的项目缺乏严格的限制 专项转移支付是中央政府为了实现特定的目标，对经济落后地区或者有正外部效应的具体项目进行资助，理论上是有利于实现地区和行业之间的财力均衡。但是，目前的专项拨款基本上覆盖了所有的经济建设项目，补助对象也基本涵盖了所有行业，项目界限和行业界限划分不严格，由于各级政府之间财权与事权不清楚，本该由中央政府承担的例如国防、义务教育、社会保障等支出中的一部分却转嫁给了地方政府，由中央和地方政府共同承担，从而导致专项转移支付项目过多，且不合理。（
3、二）专项转移支付资金分配不规范、管理不到位 专项转移支付资金的分配和使用缺乏相应的依据，大型基础设施建设法规、费用分摊标准等缺乏相应的具体规定和计算公式，分配方法也没有相应的因素来确定，转移金额也没有具体的标准来计算，多是由行政谈判、粗略估算等方式大体确定项目金额，精准度差。造成了专项转移支付资金使用的主观性强、随意性大、透明度低，甚至造成了权力的寻租，出现了资金的低效率使用和浪费等现象，很难使专项转移支付的资金做到专款专用、规范使用、高效利用。另外，我国现行财政转移支付制度还存在着一般性转移支付和专项转移支付相互交叉重叠的问题，一些本该由地方政府负担的开支却列入了专项项目当中，例如，对革命老
4、区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付本应划归到一般性转移支付范围当中，却在专项转移支付中也有涵盖，主要是因为他们之间的界定不合理、不规范。 （三）专项转移支付管理不完善、监督不全面 1.管理不完善 专项转移支付有 200 多个项目，资金规模巨大，这就需要配备专业化的部门和人员来进行管理，专业化的部门是执行制度的根本保障，但是我国并没有设立专门的部门来科学管理专项转移支付资金，这样就造成了专项转移支付过程的欠规范和转移支付资金的低效率、不合理使用。2.监督力度不够 我国目前的专项转移支付制度缺乏严密的监管，当中央政府为了实现一定的目标，将财政转移支付资金下拨给地方时，一些地方政府肆意挪用、
5、截留财政转移支付资金，或者将部分财政转移支付资金中饱私囊、进行贪污。 二、我国财政转移支付制度中专项转移支付存在问题的原因分析 （一）政府职能处于转型期 十八届三中全会以来，政府职能改革的核心是政府与企业之间的关系，随着改革的深化，政府与企业之间的关系得到了初步的理顺。但是，就目前实际情况来看，很多应该由市场发挥职能的地方政府进行了干预，或者是政府应该承担的责任却交给了市场来完成，越位和缺位的现象并存，影响了转移支付作用的有效发挥。目前，中央政府强调简政放权，但是在专项转移支付项目审批之时行政审批色彩较重，与简政放权改革的要求不符。同时，我国目前的政府部门设置交叉重复，职能分散，中央政府无法集
6、中财力进行分配使用，也影响了转移支付的运行。 （二）我国尚未设立专门的财政转移支付管理机构 要想实现政府间财政转移支付的目标，充分发挥专项转移支付在实现社会公平上的作用，必须严格的管理我国专项转移支付的各项目的内容、各个程序等各个方面。德国、日本等转移支付制度比较完善的国家都建立起了专门机构来管理转移支付资金。但是，我国现在专项转移支付没能实现规范化管理。我国没有一个专项转移支付资金的管理机构，这也大大限制了公共服务均等化这一目标的实现。财政转移支付是一项复杂且长期的工作，随着经济的发展，我国专项转移支付资金金额也在不断地提高，要想充分发挥财政转移支付的作用，必须有专门的机构和专业的人员来进行
7、管理。 （三）关于财政转移支付制度的法律体系并不完善 我国实行分税制以来，并没有颁布一部专门关于转移支付方面的法律法规。仅仅是依靠相关部门颁布的一些规章，甚至是临时的办法来解决出现的问题，这些规章、办法缺乏法律的权威性、系统性和持续性，主观性强、随意性强、规范性弱，使得我国的财政转移支付缺乏标准的法规。同时，中央政府对地方政府以及各级地方政府之间决定是否进行转移支付以及转移支付的对象、金额、方式等都没有具体的规定，只是依照预算法、税法等相关法律作出主观判断，但人为因素影响比较大，这极易造成资金的流失和低效使用，而在进行相应的监督和惩罚规定之后专项转移支付金额也缺乏相应的审计监督。 （四）预算编
8、制周期短、政策缺乏长远考虑 目前，预算的编制是以一年为周期，这就使得中长期的专项支付项目资金碎片化，严重影响了资金的使用效率，同时，又增加了专项转移支付资金的审批程序。一些长期的专项转移支付项目不得不被分成规模较小、周期较短的项目，这在一定程度上扩大了专项转移支付的项目数量，加大了资金划拨和管理难度，而且增加的审批程序会导致腐败的滋生，与中央政府强调的压缩专项转移支付项目不符。 三、规范财政转移支付制度中专项转移支付的措施 （一）降低专项转移支付的比重 由于专项转移支付性质特殊，需要地方政府配套一定资金额度。我国应该严格控制专项财政转移支付的规模，就目前我国的实际情况，专项转移支付占转移支付总
9、额的比重大约为 1/3 比较合适，因此，对于现有的转移支付项目应该进行分类和整合，对于一些不必要的项目应该逐步取消，对于一些新增项目应加大审查力度。 （二）规范专项转移支付资金的使用 这里既包括使用方向的规范，也包括使用范围的规范。对于一些具有外部溢出效应的项目，中央政府需进行专项转移支付，对于应该由地方政府承担的不再增加专款投入。同时中央政府还应该严格的控制和管理专项转移支付使用的大方向和总额度。但这并不意味着地方政府没有自主权，地方政府仍然可以根据当地的具体情况来确定具体的项目，以此增加地方政府的财力，提高公共服务水平。同时，完善财政转移支付资金的监管体系，各级政府的财政部门、审计部门、社
10、会公众应该各自发挥各自的监督作用，保证专项转移支付的资金能够切实做到专款专用。（三）加快有关财政转移支付的法律建设 财政转移支付是各级政府之间纵横交错的复杂系统，在宪法、财政法、预算法、税法等法律中都有相应的规定。但是，我国至今都没有一个全面完整的财政转移支付法。所以，在完善专项财政转移支付制度时，必须进行相关的法律建设。这包括财政转移支付基本法律的建设和配套法律的完善，其中包括税法和预算法等。 （四）建立跨年度的预算平衡制度 过去编制预算，按年度考虑比较多。但是，财政收支包括收入制度和支出政策，都是中长期的政策工具。一些专项转移支付项目是按照长期的目标制定的，项目的效果和收益也不是在短期之内可以显现出来的。受预算编制的限制将长期的专项项目切成相对较小的项目不利于项目效果的评估。因此，实行中长期规划、滚动预算、滚动规划，可以使得政策有长远考虑，论证比较科学，减少碎片化、随机性，也有利于减少专项转移支付。 参考文献： 1 盛琳.完善地方政府间财政转移支付制度的思考J.湖南行政学院学报，2014， （1）. 2 赵云旗.专项转移支付改革中有关问题研究J.财会研究，2014， （1）. 责任编辑 张宇霞
