1、城镇化背景下地方政府债务融资研究【摘要】地方政府债务是当前财政学理论研究的热点话题之一，但已有的地方政府债务研究文献仅就地方政府债务本身而进行，较少考虑新型城镇化这个新的宏观背景以及对地方政府债务的影响。发展新型城镇化离不开基础设施建设，各级地方政府在财力相对有限的情况下，只有通过融资平台才能解决大量基础设施项目的融资问题。然而在这一过程中，也存在过度举债的风险隐患。 【关键词】城镇化 地方政府 债务融资 一、当前中国城镇化地方政府债务的基本现状 （一）游走于合理却非法的边缘 直到现在，中国的地方政府债务依然是一个非法却有客观的存在。之所以说非法，是因为中火人民共和国预算法和中华人民共和国担保
2、法等法律明确禁止地方政府发行债券、实行赤字预算和提供各种形式的担保。另一方面，作为一种普遍存在的现象，地方政府举债经营的实施已存在数十年，举债规模事实上不断做大。按照审计署统计，截止 2010 年底，全国地方政府性债务余额达到 107174.91 亿元，而这只是针对省、市、县三级地方政府三类特定债务的一个统计，这些债务主要用于市政建设、交通运输、土地收储、教科文卫、保障性住房、农林水利建设、生态建设、环境保护以及化解地方金融风险等领域，无论如何，不能完全否认地方政府举债的正当性与合理性。 （二）土地融资使地方政府承担巨大的债务风险 地方政府由于事权过重而财权过轻，以土地为抵押物从金融机构大量融
3、资，尽可能放大土地的融资功能，导致对土地财政的严重依赖。过去的城镇化其实是以“土地城镇化”为特征，是处于较低层次的粗放式城市化。土地财政存在两种方式：土地出让金和房地产相关税费。在城镇化进程中，地方政府创新土地融资模式，土地从资源转变为资产，导致银行借贷资本与土地资本的结合。由于土地是一项稀缺资源，是不可再生的，使得严重依赖土地财政这种资源依托型模式的地方财政具有不稳定性。目前房地产行业的疲软及下行趋势，使得土地出让收入机制面临危机，地方政府的土地收益大幅降低，削弱了地方政府的偿债能力，增加了地方政府债务的违约风险。 二、地方政府债务的风险 地方政府融资平台风险。地方政府融资平台是地方政府为了
4、融资用于城市基础设施的投资建设，直接或间接组建城投公司等多种类型的公司，政府出资形式为国债、划拨土地、股权等，必要时给予财政补贴。地方政府融资平台名义上自负盈亏，其实多数不具有偿还债务能力，主要依赖财政。地方政府融资平台成为地方政府融资的重要渠道，所融资金实际上构成地方政府负债的一部分。 2008 年后，受国家 4 万亿投资影响，地方政府的融资规模迅速膨胀，地方政府债务风险凸显。地方政府融资平台信息透明度低，隐蔽性强，风险管理机制缺失，难以准确评估和有效监管。地方政府融资平台和“土地财政” 、地方房地产行业有千丝万缕的联系，但由于“土地财政”的不可持续性以及目前房地产市场的持续走弱，地方政府的
5、隐性债务风险愈加明显。如果一旦房地产泡沫破灭，地方政府不能偿还负债，银行呈现大量不良资产，这种风险会波及社会经济体系，影响财政的稳定和整个经济社会的可持续发展，甚至会诱发社会稳定风险。因为地方政府大肆融资进行配套建设，意在抬高周围土地出让收入，并以此还本付息。假如土地停止上涨或流转出现问题，资金链就会发生断裂，银行贷款无法及时偿还，失地农民无法获得补偿，影响社会的和谐稳定。 三、相关对策 （一）深化分税制改革，规范转移支付制度 控制地方政府债务风险，根本在于从体制上解决地方政府的财权与事权不对称，消除“小马拉大车”的现象。为此，一方面，应深化分税制改革，明确中央和地方的事权，即合理区分中央和地
6、方的支出责任。地方政府应承担区域性较强的、易管理的、能够调动地方政府积极性的支出。另一方面，建立规范、透明的转移支付制度。根据地方政府的实际情况，鼓励和引导发达地区对落后地区的横向转移支付，加大中央对地方的转移支付力度，使地方政府可支配收入基本满足事权所需。尤其是中央对地方的资本专项转移支付，应该确保透明、规范，使投资者和监管者掌握地方财政收支情况，以便判断地方政府能否及时偿还债务。 （二）规范地方政府融资平台的运营 地方政府融资平台在世界上多数国家都存在，当地方财政资金出现缺口时积极融资，促进了地方经济的发展。但是美国、英国等发达国家的地方政府融资首选发行债券方式，与我国地方政府过度依赖融资
7、平台不同。为了确保地方债务风险可控，必须规范融资平台的运营。首先，为降低地方政府债务积聚风险，对无序的融资平台进行梳理和重组，严格执行平台准入制度，遏制融资平台贷款的过度膨胀。其次，健全融资平台治理结构，根据现代企业制度来培育融资平台，使之成为独立的市场主体，能够独自承担民事权利和市场经营风险 参考文献： 1王桂花，许成安.新型城镇化背景下地方政府债务风险动态管理研究理论分析与模型构建J.审计与经济研究，2014. 2周睿.我国地方政府债务融资发展历程研究J.会计师，2014. 3高新才，牛丽娟.新型城镇化背景下我国地方政府融资问题研究J.甘肃社会科学，2014. 4蔡书凯，倪鹏飞.地方政府债务融资成本：现状与对策J.中央财经大学学报，2014. 5董亮.中国地方政府债务融资问题研究D.辽宁大学，2013. 6蔡丽.基于经济视角下的湖南地方政府债务融资及风险管理J.商业文化，2014. 7李艳.新预算法下地方政府性债务管理的方向J.国际金融，2014. 8邵靖.我国地方政府债务融资模式与风险评价研究D.中国农业科学院，2013.
