1、从指令性特征看公共企业的法律规制摘 要 公共企业由于承担着特殊的向社会提供公共产品的重要职能，其生产与管理往往显示出国家的指令性特征，这一特征就要求我们对公共企业的行为进行特殊的规制，本文对此主要从公共企业特殊的行为规制、亏损利益补足、坚持经济法的载体作用、发挥竞争法的垄断规制作用等方面提出规制的意见，以期对完善我国公共企业的法律规制提供有益的思考。 关键词 指令性特征 公共企业 法律规制 作者简介：徐冬娟，山西财经大学。 中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）11-188-02 就公共企业的指令性特征而言，公共企业由于主要担负着向社会提供公共产品与
2、服务的公共职能，因此，其产品的投资领域、产品的生产量与流通量等生产计划不能按照市场需求机制进行调整，其生产运营必须旨在保证满足人民群众的物质文化需求及国家基础重点建设任务的完成、必须完成国家带有指令性质的总体经济计划，当然，这些经济任务的执行是带有灵活性的。公共企业的这一特点要求我们要解决好公共企业的特殊的行为规制、亏损利益补足、坚持经济法的载体作用、发挥竞争法的垄断规制作用等问题。 一、特殊的行为规制 国家设立公共企业的目的是为了调节市场经济，这种调节作用并不是为了对市场的调节作用取而代之，因此，公共企业作为国家的宏观调控手段，和普通的参与市场竞争机制适用市场淘汰规则的企业是不同的，其行为规
3、制不能适用与普通的企业一样的规则；另一方面，由于市场经济的逐利性特征等市场经济本身的特征，按照市场的自身调整规制去调整公共企业是行不通的，公共企业多设计公共产品与服务领域，这些产品是民众日常所需，不管是供大于求还是供小于求，其生产任务的制定都要以满足人民群众的需求为宗旨，换句话说，因为公共产品的特殊性其生产提供不能由市场决定，这样不利于人民生活的稳定，而最适合提供这些产品的是作为人民利益代表的国家，但是由于国家性质的特殊性，它不能直接完成这一任务，因此，便由公共企业来代表国家完成提供公共产品的职能，基于此原因，对于公共企业的生产经营等活动要用特殊的法律规范进行调整，普通的法律规制标准在此是行不
4、通的。 这样的例子在生活中比比皆是，比如像提供水电等公共服务的公共企业在与市场消费者签订合同，该合同在签订时便不能完全适用民法中的意思自治原则，当事人的这种意思自治是要受到限制的，确切地说公共企业的意思自治受到剥夺其不可以拒绝提供服务。 又如，公共企业在向社会提供公共产品或服务的时候，其产品或者服务的价格是由政府根据现实情况进行定价或者限价的，而不是由市场的自由竞争或价格调整机制来决定的。 再如，当公共企业在日常生产经营活动中出现亏损时，该损失往往是由企业进行买单的，它们会得到国家相应的补贴，公共企业不必自行承担这种不利后果。 当然，行为规制的特殊性还表现在其他许多方面，其涉及面特别广，是一个
5、复杂而繁琐的研究，作者能力有限，在此只能浅浅而谈。 二、亏损利益补足 前面我们说过，公共企业也有一定的赢利性，但这种赢利性并不是追求所谓的经济利益追求利益的最大化，而是追求企业的投入与产出成正比。公共企业具有提供公共产品与服务的职能，在公共企业完成职能保障人民基本物质文化生活需求时，由于各方面的因素，并不可能总是能达到投入与产出成正比的目标，有时可能会出现投入小于产出的情况，这时企业的利益亏损由谁补足呢？很明显是由国家。 那么，下面我们将要讨论的问题是：既然公共企业的利益亏损由国家弥补，那么现在国家弥补公共企业利益亏损的情况是怎样的？由可以进行怎样的改进呢？当然，这些探讨也都是浅层次的。 首先
6、，现阶段我国对公共企业的利益亏损弥补不足，具体规定过于宏观没有细化，且缺少弥补的事后监督。由于国家在进行投资时也会带有经济人的思维，即会考虑投入与产出的比，这就使得国家对公共企业的利益弥补时不可能对所有的企业都进行弥补，弥补政策受国家宏观政策的影响很大，这就使得有些关系国计民生的重要行业可能得不到利益的不足，使得这些公共企业的经营管理出现困难。且国家对于弥补利益亏损的规定过于宏观，我国的预算法只是用十一章的内容以软约束法的形式从宏观层面规定了我国公共企业预算的收支、管理及责任等内容，没有从微观的约束层面对具体在现实中实行作出具体的规范，这就大大降低了该法在现实中的可操作性，而该缺陷在国务院制定
7、预算法的实施细则时也未得到解决。另外，我们对于对公共企业进行弥补后的监督也不到位。 其次，对于这些缺陷，我们可以一方面细化对公共企业的利益弥补细则，另一方面加强弥补后的事后监督。国家要事前进行调查听取相关方面的意见，科学运用技术性规范手段，对公共企业的利益亏损弥补规则进行细化，尽可能满足各类企业的需要；对于其事后监督，我们则可以参考下外国相关方面的合理做法，例如，美国就在政府绩效与结果法案中规定了对于公共企业在日常生产经营活动中补贴的合理数额，与此同时，为了监督该规定的具体落实与检验该规定的实施效果，又在联邦绩效检查中规定了对补贴实施活动的具体的监督措施。 三、坚持经济法为载体 在公共企业参与
8、市场化的经济活动中，会产生许多法律关系并存的现象，例如：会产生国家与公共企业经营者之间的经营监管法律关系；公共企业经营者相互之间的管理与组织关系、经营者与消费者及其他企业之间的经济交往关系；国家、消费者与企业间的监督管理关系等等，这些复杂的法律关系当然不是靠一两部法律就能规范的，因此，公共企业在参与市场化的经营活动过程中要根据具体情况选择合适的法律规范进行调节，这些法律规范可能涉及公法也可能涉及私法。但是，在公共企业进行外部市场化的经济活动过程中，必须坚持经济法为载体。 可能有人会问，为什么公共企业在参与市场化的经济活动中不能适用民商法等私法规范，而要适用经济法呢？这是因为公共企业在参与市场化
9、的经济活动中，不能以追求营利追求企业利益最大化为目标，而要以提供公共产品与服务，满足国家与人民需求为目标，因而普通的民商法规范用在公共企业身上根本行不通。例如，民商法主要倡导的平等有偿、自由竞争、私法自治原则在公共企业身上行不通。公共企业受国家宏观调控政策的影响可能会适时根据需要控制相关产品价格、提高某些行业的准入门槛，在于消费者进行交易时，产品价格可能不受双方意志自由的控制，因此，不可能平等；再者，公共企业大多涉及垄断型行业，国家根据需要会严格限制市场准入，不可能允许自由竞争的作用肆意发挥；公共企业的准入退出、行业标准等都会受到严格的控制，所以适用民商法中的私法自治原则也会受到严格的限制，基
10、于以上考虑，公共企业的外部市场化经济活动更适合以经济法为载体。 那么，接下来的问题就是，为什么说在对公共企业的外部经营活动进行规制的时候经济法能起到载体的作用呢？ 首先，两者具有共同追求的理念，经济法有着社会本位法的法律地位，其在进行法律规制时坚持“以人为本，保障社会公益”的目标，而公共企业在提供公共服务时要保障社会公众所享有的为宪法所保障的享受公共产品带来的利益的权利，当然，这种权利也是国家所要保障的公民的基本权利，由此可见，两者理念相符。 其次，经济法有利于保障与调整市场化的经济活动中消费者、国家与公共企业间的利益与关系，市场调节的手段可能会使得公共企业在市场竞争的作用下出现垄断等不正当现
11、象，或者是消费者权益受到侵害的现象，这就需要经济法体系中的竞争法及消费者权益保护法发挥作用了。有人对经济法的这种作用做出了形象的说明，公共企业的调节有两只手，一只手是国家之手，它解决现实中过度消费与搭便车的问题，另一只手是市场之手，它解决生产经营活动中企业的效率问题。 四、发挥竞争法的垄断规制作用 由于公共企业大多涉国家安全、自然资源垄断及公共产品与服务等垄断行业，由于提供产品的稀缺性竞争者缺失等原因，往往会出现公共企业进行垄断，任意定价、拒绝交易等现象，所以对公共企业的外部经济活动进行规制时反垄断法的作用就要比反不正当竞争法更加重要。 首先，反垄断法要解决市场准入问题，由于公共企业提供产品的
12、垄断性，某些追逐利益的商家通过不正当手段进入到这些竞争行业，严重扰乱了公共企业的竞争秩序，也导致了侵犯消费者权益的现象时常发生，为此，我们可以学习国际上通用的做法，通过行政合同或者是行政许可的方式来授予相关企业特许经营权，相信通过这种方式，相关公共企业无序竞争的现象会减少，社会的资源也会得到有效而合理的配置。 其次，公共企业在进行市场化的经济活动时，经常出现霸王服务现象，它们常常“任性的”拒绝与相关消费者进行交易，而控制交易与滥用市场支配地位的现象也时常发生。作为具有提供公共产品与服务职能的特殊企业，这种情况下不仅不利于其特殊职能的发挥，也会侵害交易相对人的合法权益，在这种情形下，反不正当竞争
13、法尤其是反垄断法要发挥其作用。 综上所述，由于公共企业的特殊职能及提供产品的特殊性质，在以经济法为载体发挥法律的规制作用时，尤其要注意发挥发垄断法的特殊规制作用。 总之，公共企业关系国计民生，公共企业发展引导的好，对我国经济的发展及人民生活水平的提高将会产生巨大的促进作用，为此，我们必须对此予以重视，希望通过本文的论述，大家对公共企业的法律规制会产生更多的想法。 参考文献： 1赵万一、赵吟.论商法在中国社会主义市场经济法律体系中的地位和作用.现代法学.2012（4）. 2郑书耀.对政府直接供给公共物品模式效率的置疑.湖南文理学院学报（社会科学版）.2008（6）. 3 崔惠民.规制与竞争我国公用事业民营化问题与对策研究.经济问题探索.2009（7）.
