1、高校内部规章制度的法制化建设探析摘 要 随着依法治国进程的不断推广，高校工作领域不断地拓展，涉及的法律关系越来越复杂，依法治校已经成为高校有序开展工作的主要保障。本文通过分析高校内部规章制度法制化建设过程中所面临的一些困境，对高校内部规章制度的法制化建设提出了几点建议。 关键词 高校 规章制度 依法治校 基金项目：本文系作者主持的 2014 年度国家民委科研项目“民族院校大学生教育管理中的法律问题研究” （14GNZ005）课题的部分研究成果。作者简介：尹凤英，甘肃民族师范学院马克思主义学院法学专业副教授，硕士，主要从事法学、思想政治教育教学、科研工作。 中图分类号：D920.4 文献标识码：
2、A 文章编号：1009-0592（2015）11-045-02 当前，我国各级各类高校均面临着转型发展问题，机遇和挑战并存，如何在激烈的竞争和转型发展中抢得先机， “依法治校”成为必然选择。依法治校的前提和基础是加强高校内部规章制度的法制化建设，实现国家法律法规的地方化和高校化。 一、高校内部规章制度法制化建设概述 制度是社会科学的概念，用来泛指规范个体或者个体行为的一种模式，它彰显了一个社会的运行规则和秩序，是个体行为的准则和依据。当今，制度用于各个单位中，加强对单位团体的管理。 高校内部规章制度是根据国家对高等学校制定的有关管理方面的法律法规为依据制定的，是整个高等教育中不可缺少的部分。高
3、校内部规章制度，首先是以国家各类有关高等教育的法律法规为前提，其次高校根据自身的发展定位等基本校情来制定的相关制度。高校规章制度法制化的内涵主要有：它是将国家的法律法规具体用在了高校中，实现了法律的高校化；它是高校治安的保障与前提；它是对我国优秀传统的传承与创新，高校既要以追求科学和真理为目标，又要与现实社会相联系。 我国的法律体系中，按法的效力等级由高到低的排列顺序，依次为宪法、法律、行政法规、规章（部门规章和地方政府规章） 、其他规范性文件。由于高校的法律地位所决定，高校内部规章制度只能属于“其他规范性文件”的范畴，其效力等级明显低于法律法规，也低于部门规章和地方政府规章，高校内部制定的规
4、章制度不得与上述的法律法规、规章相矛盾，不得扩大或缩小法律法规在高校的适用范围。同时，就效力范围而言，高校规章制定的效力范围只能应用于制定该规章制度的学校，在校外不具有约束力。综合考虑以上各因素，高校内部规章制度是指高校为实现高校办学目标和宗旨，维持高校有序运行，实现转型发展，由高校特定部门，依据相关的法律法规，按照法定程序，运用一定技术制定的、适用于本学校范围的所有规范性文件的总称。 二、高校内部规章制度法制化建设面临的困难 随着社会经济的发展，我国的高等教育取得了醒目的成就，培养了一大批各行各业的人才，其教学方法和手段不断创新，教学质量、教学水平不断提高，高校转变角色融入高速发展的社会浪潮
5、，服务地方，校地联合、校企联合，取得了极大的成就。相比较高校快速发展的外部形象而言，学校内部规章制度法制化建设的过程相对落后，学生、教师与高校的法律纠纷时常发生。高校内部的管理事务综合性强，呈多层次、全方位的动态过程，为了实现高校管理过程的法治化，真正实现依法治校，高校内部规章制度的法制化是一个必然的前提过程和选择。目前，我国高校在实现内部规章制度法制化建设的过程中存在诸多问题，主要有以下几个方面。 第一，规章制度的缺失和不完善。高校的规章制度和章程是以有效地保障学校的运行，解决学校的法律问题和一些重大事项为宗旨，国家规定了每个学校必须要建设自己的管理机构与制度，但实际上很多学校的章程并未真正
6、实行，有的更是存在很多法律问题。比如，高校的规章制度在法律中没有被提及，其地位不明确；在已经制定的高校法律规章中没有对教师与学生和学校三者之间的权利与义务关系进行确定，导致很多不必要的法律纠纷发生等。 近年来，为了适应社会发展，各高校在管理理念设计、管理方法运用、管理目标实现等方面都发生了较大变化，但与之相适应的内部制度建设却明显滞后。如对各二级学院的“责、权、利”没有明确规定，要么管的太死，要么放的太松，也没有建立对领导人的责任监督考核机制。同时，许多高校都提出适应社会需求、实施内涵转型发展，但与内涵转型发展相应的机制和制度还有待建立并完善。 第二，高校内部规章制度内容不适当。首先是主体混乱
7、。高校均设置了数目庞大的行政职能部门，但只有能够代表高校的最高行政权力的机构才有权以高校的名义制定、发布、实施内部规章制度，其他的行政机构只能提议、参与规章制度的制定，却无权以学校的名义发布制度。但在实践中却出现了一些高校部门以自己的名义对师生的处理决定，有的甚至限制、剥夺师生权益。比如所谓的对学生的系内处分决定即如此。其次是制定的内容不合法。比如与上位阶的法律法规的内容相抵触，从理论上来讲，任何高校法规的制定都不能与法律相抵触，但是，很多的高校在规章制度建设中忽视了这一点，主要表现为学生利益的侵犯与对教师利益的损害。再次是内部各项规章制度同位阶之间相互冲突，相关部门对同一事项的规定相互矛盾，
8、出现问题相互推诿， “政出多门”让人无所适从。还有规定的权利与义务不一致，对义务的规定多于对权利的规定，从而严重损害和侵犯了教师与学生的利益。 第三，高校制定规章制度的程序不正当。高校在制定规章制度前缺乏对其进行合理科学的规划，往往是在事发之后补充性的进行规定，这严重影响了高校的法制建设；制定规章制度的过程缺乏充分的民主参与，高校的规章制度关系到每一位师生的利益，因此教师和学生的代表有权利参与规章制度的制定，如果民主程度不高，那么在实施的过程中难免会让师生对其的片面性产生质疑。 第四，高校制定规章制度的形式不规范。比如对一些名称的混用，如制度、规定、办法及条例、章程等，它们的使用都有一定的适用
9、范围；再如语言的不规范，缺少相应的法律用语，而以道德约束用语最多，这很难突出法律的效力，也会造成管理上的困难；再者，当规章制度确立之后，应该以规范的格式进行颁布，行文要符合要求，但是高校在这方面较自由，显得很不规范。 三、加强高校规章制度法制化建设的几点建议 第一，高校应该确立依法治校的理念，提高管理队伍素质。高校内部规章制度法制化的前提是高校的管理者，尤其是高层管理者管理理念和思路的提高与创新。依法治校是依法治国的具体化，高校应该在我国法律的规定的范围内实施自身法制化的管理，通过奖惩方式，严格在高校内部实行符合高校发展的规章制度，尽可能实现高校的法制化管理；明确规定师生的权益，并且强调对师生
10、权益的保障。高校内部规章制度建设的出发点和落脚点都应该是对高校行政权力行使的规范、对师生权利和利益的保障，体现和谐的校园文化。同时， “良法”还须“善治” ，高校要加强对管理人员的学习监督检查力度，要求管理人员深入学习与高校相关的法律法规，正确领会相关法律法规的立法精神和法律原则，熟悉学校的发展思路，对学校的人才培养方案、科学研究方向和社会服务领域等目标和定位成竹在胸，从而更好地为高校内部规章制度的制定、修改和执行服务。 第二，高校内部规章制度建设必须遵循一定的原则。一是合法性的原则，它是规章制度的基础，高校必须在合法的范围内制定相关的规章制度，制定的程序应该合法、内容合法以及实施的过程都应该
11、合法。高等教育法律法规是高校内部规章制度的“上位法”和“权源” ，高校内部规章制度是法律法规更加细化的规定性文件，它的制定必须服从上位法，不得与之相抵触。二是公平性的原则，任何一个学生、任何一位老师都应该公平对待，只有遵循了公平性的原则，高校的规章制度才能真正发挥它的效用。三是规章制度的稳定性与灵活性相结合的原则，在稳定实施的过程中，应该根据时代的发展以及学校的校情进行适时的修改和调整。四是民主原则，民主对于法律的意义非常重大，尤其在高校实施规章制度的同时应该贯彻民主原则，保证教师与学生参与的权利。五是程序合法，高校内部规章制度建设不但要求内容合法，还要求制度建设的过程符合法律规定的方式、方法
12、、步骤和时限，即程序合法。现代社会对权力的规范，从注重实体转移、过渡到了强调程序。高校进行制度建设要遵循全面性和系统性的原则，全面清理、整合现有规章制度，避免不同时期制度的相互冲突和矛盾，按照征询师生意见、调查讨论、立项、起草、反馈、审查、听证、表决、发布等一系列环节和步骤进行。 第三，加大规章制度的宣传、学习和贯彻力度。 “徒法不足以自行” ，制定良好的规章制度如果不能很好地贯彻实施也只能是一纸空文，高校应充分利用现有资源优势，通过各种方式增强规章制度建设过程的透明度，增加师生员工对制度建设的关注度和参与度。对于已经发生效力的规章制度要广泛宣传、学习，要充分利用校园网络、自媒体等方式，一方面
13、方便师生员工查询各项规章制度，另一方面也能及时反馈制度的实施效果；在实施过程中要特别强调“依法办事” ，尊重制度的效力，不能以领导干部的讲话和指示来替代制度的实施。对规章制度在实施过程中出现的问题要及时总结，对一些已经不适应现实情况发展的规章制度要及时清理、修改或废止；同时，对规章制度的贯彻执行情况要专门检查。只有树立了规章制度的权威性，规章制度才能在广大师生员工心目中产生约束力。 第四，建立专门法制机构，健全对高校规章制度的监督审查。完善的监督审查体系能进一步完善高校内部规章制度建设，促进依法治校工作的有序开展。它的主要作用是监督高校法律法规的实施状况，监督高校内部规章制度的立、改、废过程，
14、及时发现并纠正一些违法的行为。专门法制机构可以在以下几个方面发挥作用：一是对高校规章制度所涉重大事项进行前期的立项调查，为学校制定规章制度提供理论依据和法律依据；二是具体参与学校的规章制度建设，拟写制度草案、征询意见、开展讨论学习，同时可以开展对现在规章制度的整合清理工作，保证高校规章制度体系完整、和谐一致；三是发挥优势，协调处理纠纷。具体而言，对内作为法律部门处理学生、教师、学校三者之间的涉法问题；对外代表学校，参与地方法治建设，维护学校合法权益。四是进行法制宣传教育，构建和谐校园。依法治校需要高校全员参与，要在高校形成崇尚法治的校园文化和氛围离不开法律宣传服务工作的大力开展。实践证明，高校建立专门法制机构能够有效力地推进高校依法治校，加强学校规章制度建设。 随着依法治国的不断推进，国家在教育法律法规层面不断进行完善。借助良好的教育法制环境，高校重视并加强内部规章制度的法制化建设已经成为必然选择和趋势。 参考文献： 1王彦.浅谈高校管理法制化建设.山西高等学校社会科学学报.2001（3）. 2刘晓丹.依法治校背景下高校学生管理法制化建设的实现途径.文教资料.2010（2）. 3史华楠.大力推进高校依法治校之我见兼论依法治校与教育创新的关系.扬州大学学报（高教研究版）.2003（1）.
